II SA/Ke 437/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Banach Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2022 r. sprawy ze skargi W. Ś. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia aktualizacji programu ochrony środowiska dla gminy I. stwierdza nieważność § 4 zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy S. na rzecz W. Ś. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Rada Miasta Sandomierza działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U z 2021 r. poz. 1372 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g." oraz art. 17 ust. 1, art. 18 ust. 1 i art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1973 ze zm.), po zasięgnięciu opinii Zarządu Powiatu Sandomierskiego, podjęła 2 marca 2022 r. uchwałę nr XLVIII/467/2022 w sprawie uchwalenia Aktualizacji Programu Ochrony Środowiska dla Gminy Sandomierz na lata 2022-2023 z perspektywą na lata 2024-2027. W § 3 uchwały jej wykonanie powierzono Burmistrzowi Miasta Sandomierza, a w § 4 postanowiono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego. Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Wojewoda Świętokrzyski, który domagając się stwierdzenia nieważności § 4 tego aktu, zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenia prawa, to jest: art. 40 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U.2019.1461), w związku z art. 17 ust. 1, art. 18 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, poprzez uznanie zaskarżonej uchwały za akt prawa miejscowego i poddanie uchwały publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz wskazanie terminu jej wejścia w życie w sposób uzależniony od tej publikacji, podczas gdy uchwała ta nie stanowi aktu prawa miejscowego i nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że gminne programy ochrony środowiska nie stanowią aktu prawa miejscowego podlegającego publikacji w dzienniku urzędowym. Analiza treści nadzorowanej uchwały potwierdza, że akt ten nie zawiera elementów, które mogłyby stanowić podstawę uznania go za akt prawa miejscowego. Nie rozstrzyga on bowiem o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, lecz jest aktem kierownictwa wewnętrznego, konkretyzującym sposoby działania gminy zmierzające do osiągnięcia celów ustawowych. Przyjęty program ma charakter planistyczny i wyznacza pewne kierunki i cele działania dla organu wykonawczego. Skarżący zwrócił uwagę, że zgodnie z ustawą o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy, a akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W ocenie wnoszącego skargę z samego faktu podjęcia uchwały przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, albo wpisania w podstawie prawnej uchwały przepisu, który uprawnia radę do wydania aktu prawa miejscowego nie można wywodzić, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Jedynie bowiem charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów mają przesądzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu, jako aktu prawa miejscowego. Innymi słowy, jeżeli akt prawotwórczy, zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego. Tymczasem badana uchwała nie spełnia wymogów, które pozwoliłyby na jej zakwalifikowanie jako aktu prawa miejscowego. Dokonana przez organ nadzoru ocena charakteru norm zawartych w tej uchwale prowadzi bowiem do wniosku, że nie zawiera ona żadnej normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym i tym samym nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Organ wskazał, że zaskarżona uchwała nie zawiera żadnej normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, a tym samym nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Dlatego też zasadna jest zmiana zapisów § 4 uchwały, a stosowny projekt w tej sprawie został umieszczony w porządku obrad sesji Rady Miasta Sandomierza. Ponadto organ dodał, że interes prawny skarżącego nie został naruszony i nie doszło również do naruszenia jakiegokolwiek interesu publicznego. W tej sytuacji skarga powinna podlegać odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, ze zm.), dalej zwanej "p.p.s.a.". Na rozprawie sądowej pełnomocnik Wojewody Świętokrzyskiego poparł skargę. Wyjaśnił, że uchwałą Rady Miasta Sandomierza nr LIV/523/2022 z 31 sierpnia 2022 r. zmieniono § 4 zaskarżonej uchwały w ten sposób, że § 4 otrzymał brzmienie "uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia". Jednak nie ma to znaczenia ponieważ pierwotna uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego, a uchwała zmieniająca nie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Na wstępie, w związku z zawartym w odpowiedzi na skargę wnioskiem o jej odrzucanie, należy podnieść, że skargę na uchwałę Rady Miasta Sandomierza w sprawie uchwalenia Aktualizacji Programu Ochrony Środowiska dla Gminy Sandomierz na lata 2022-2023 z perspektywą na lata 2024-2027 wniósł Wojewoda Świętokrzyski, działający jako organ nadzoru. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi, a ponadto – wbrew twierdzeniu organu - nie musi wykazywać naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu prawnego. Wynika to z faktu, że wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego przez wojewodę stanowi realizację jednego z przysługujących mu uprawnień służących wykonywaniu nadzoru nad działalnością gminy na podstawie kryterium zgodności z prawem, a zatem legitymacja skargowa tego organu oparta jest na samodzielnej podstawie prawnej - art. 93 ust. 1 u.s.g., a nie wynika, jak ma to miejsce w przypadku innych skarżących, z naruszenia ich interesu prawnego. Wobec powyższego wniosek organu o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. okazał się bezskuteczny, a skarga podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. Nie było w sprawie kwestionowane, że programy ochrony środowiska nie stanowią aktów prawa miejscowego. Realizują one bowiem politykę ekologiczną państwa, a ich treść z założenia ma znaczenie kierunkowe, niekonkretyzujące uprawnień lub obowiązków podmiotów zewnętrznych (por. wyrok WSA w Krakowie z 25 stycznia 2005 r., II SA/Kr 1385/04 dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Aktualizacja Programu Ochrony Środowiska dla Gminy Sandomierz na lata 2022-2023 z perspektywą na lata 2024-2027, została opracowana zgodnie z art. 17 ustawy Prawo ochrony środowiska. Program ten jest podstawowym dokumentem koordynującym działania na rzecz ochrony środowiska na terenie gminy. Zawiera cele i zadania, które powinna realizować gmina w celu ochrony środowiska w swoich granicach administracyjnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy - programy ochrony środowiska mają na celu realizację polityki ochrony środowiska, która prowadzona jest też na podstawie strategii rozwoju, programów i dokumentów programowych, o których mowa w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Jest to więc dokument strategiczny, który nie zawiera zapisów kreujących uprawnienia lub obowiązki adresatów zewnętrznych. Ponadto z punktu widzenia art. 17 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, omawiane programy nie mają charakteru powszechnie obowiązującego, przez co nie są aktami prawa miejscowego, a w konsekwencji nie wymagają publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zgodnie bowiem z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Uzależnienie w zaskarżonej uchwale daty jej wejścia w życie od publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, do której nie było podstawy prawnej, musiało spowodować stwierdzenie nieważności § 4 tej uchwały, w którym ten warunek się znalazł, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Uchylenie zaskarżonego przepisu § 4 uchwały, co nastąpiło uchwałą Rada Miasta Sandomierza z 31 sierpnia 2022 r. nr LIV/523/2022, nie miało wpływu na możliwość orzekania o jego ważności. Wynika to z odmiennych skutków uchylenia przepisu (ex nunc), niż stwierdzenia jego nieważności (ex tunc). Należy też zauważyć, że wspomniana zmiana § 4 zaskarżonej uchwały przez nadanie mu brzmienia: "uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia", określiła w sposób jednoznaczny i dopuszczalny datę wejścia tej uchwały w życie. Dlatego wystarczające dla końcowego załatwienia sprawy było stwierdzenie nieważności jedynie § 4 zaskarżonej uchwały, a nie całej tej uchwały. O zwrocie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te złożyło się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego (480 zł), ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.)