II SA/Rz 525/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Maciej Kobak WSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 września 2020 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia, że kwota świadczenia udzielonego w formie pomocy rzeczowej podlega zwrotowi i ustalenia terminu zwrotu świadczenia I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...]; II. umarza postępowanie administracyjne. UZASADNIENIE Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] uchylająca pkt 2 decyzji Burmistrza Miasta (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] listopada 2019r., nr [...] w zakresie ustalenia terminu zwrotu świadczenia i w tym zakresie ustalająca termin zwrotu świadczenia do dnia 7 kwietnia 2020 r., w pozostałym zakresie: ustalenia, że kwota świadczenia udzielonego w formie pomocy rzeczowej w postaci ½ tony węgla z dowozem o wartości 365,93 zł utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W podstawie prawnej decyzji organ powołał art 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2019 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art 104 ust. 1, ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1509 ze zm.; dalej: "u.p.s."). Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu : Decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] organ I instancji przyznał skarżącej świadczenie z pomocy społecznej w formie pomocy rzeczowej w postaci 0,5 tony węgla z dowozem o wartości 365,93 zł. Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. Nr [...] organ I instancji ustalił, że wypłacone skarżącej na podstawie powyższej decyzji świadczenie jest świadczeniem nienależnie pobranym, oraz ustalił termin zwrotu kwoty stanowiącej równowartość świadczenia do dnia 30 listopada 2017 r. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, SKO decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Wyrokiem z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 641/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję Kolegium oraz decyzję Burmistrza Miasta . W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że pomoc rzeczowa, stosownie do postanowień art. 36 pkt 2 lit e u.p.s. jest świadczeniem niepieniężnym, a więc z założenia nie można jej zakwalifikować, jako świadczenia nienależnie pobranego w rozumieniu art. 98 w zw. z art. 6 pkt 16 u.p.s. Tymczasem w podstawie prawnej decyzji z 3 października 2016 roku powołano wprawdzie art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., co wskazywałoby na to, że pomoc społeczna została przyznana w formie zasiłku celowego. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie decyzji – sentencja – określa przyznane świadczenie jako "pomoc rzeczowa". W związku z czym przyjął, że kwestia owych rozbieżności nie została wyjaśniona w postępowaniu. Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że na dzień wydania decyzji przyznającej skarżącej pomoc społeczną obowiązywało rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. 2012r. poz. 712), które w załączniku nr 2 określało wzór oświadczenia o stanie majątkowym. Przedmiotowy wzór zawierał klauzulę: "Jestem świadomy/świadoma odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia". Z akt sprawy wynikało, że oświadczenie skarżącej o stanie majątkowym z dnia 11 sierpnia 2014 roku zostało złożone na nieaktualnym wzorze, które w swej konstrukcji odpowiadało załącznikowi nr 3 do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 stycznia 2011 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego, Dz. U. 2011r. nr 27 poz. 138, które utraciło moc w dniu 2 lipca 2012 roku. Zamiast pouczenia o odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenie zawierało klauzulę: "Oświadczam, że podane wyżej informacje są zgodne z prawdą". Z powyższego wynikało zdanie Sądu że złożone przez skarżącą oświadczenie nie realizowało rygorów przewidzianych w art. 107 ust. 5c u.p.s. w związku z art. 57 ust. 3c u.p.s. – nie zawiera klauzuli: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia.", co w konsekwencji nie pozwalało przyjąć, że skarżąca została prawidłowo pouczona o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań – a contrario art. 57 ust. 3c u.p.s. in fine. Jak zauważył Sąd w oświadczeniu z dnia 11 sierpnia 2014 roku skarżąca poinformowała, że na stan majątkowy jej i jej rodziny – "mąż R. S." składają się poszczególnie wymienione w nim składniki. Istotne jest, że znaczek 1 przy tym oświadczeniu odsyła do wyjaśnienia u dołu strony, iż "należy uwzględnić majątek objęty wspólnością ustawową i majątek odrębny". Zdaniem Sądu pouczenie to jest nieprecyzyjne i mogło u skarżącej wywołać przekonanie, że oczekuje się od niej informacji o jej majątku osobistym (odrębnym) i o majątku wspólnym z mężem, a nie o majątku osobistym (odrębnym) męża. W ocenie Sądu organy powinny były ocenić treść tego oświadczenia, skonfrontować go z pozostałymi dokumentami w sprawie tj. np. wywiadem środowiskowym z 14.08.2014 r. i innymi dokumentami zalegającymi w aktach sprawy o przyznanie zasiłku stałego i w oparciu o te dokumenty rozstrzygnąć, jakie informacje przedstawiała skarżąca i czy miała świadomość, że zobowiązana jest wskazać majątek osobisty (odrębny) męża. Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Sąd nakazał rozważenie, czy ta wadliwość mogła przełożyć się na ustalenie, że nie doszło do pobrania nienależnego świadczenia. Końcowo Sąd powołując się na treść art 104 ust. 4 u.p.s. wskazał, że organ obowiązany jest zbadać, czy zachodzą przesłanki do odstąpienia od żądania zwrotu. Wymaga to jak zauważył Sąd ustalenia w ramach tego samego postępowania, czy zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony zwłaszcza z uwagi na sytuację osoby zobowiązanej do zwrotu. Wobec ustawowego wymogu złożenia wniosku, jeśli wniosek taki nie zostanie złożony przez pracownika socjalnego organ winien pouczyć stronę o takiej możliwości (tak NSA w wyroku z dnia 19 listopada 2008 r. sygn. I OSK 1894/07). Skarżąca była informowana o treści przepisów u.p.s. w toku postępowania. Na tym etapie postępowania Sąd stwierdził, że rozważenie przez SKO okoliczności z art. 104 ust. 4 u.p.s. bez wniosku pracownika socjalnego czy strony narusza art. 104 ust. 4 w zw. z art. 98 u.p.s., ale nie wpływa na wynik sprawy, gdyż ograny nie przyznały kontrolowanymi decyzjami żadnej ulgi na podstawie powołanego przepisu. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ I instancji jeszcze raz stwierdził, że otrzymane świadczenie podlega zwrotowi z powodu nadmiernie poniesionych wydatków, ponieważ skarżąca nie zgłaszała posiadanego przez rodzinę majątku, zatajając okoliczności, które miały podstawowe znaczenie dla oceny przesłanek przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Stwierdził, że przyznane świadczenie jest świadczeniem pieniężnym z systemu zabezpieczenia społecznego, związanym ściśle z sytuacją dochodową rodziny i nie może przysługiwać osobom, które przekraczają określone przez art 8 ust. 1 u.p.s. kryterium dochodowe. Powołał się w tym zakresie na przeprowadzony w dniu 31 stycznia 2019 r. wywiad środowiskowy i dołączone do niego oświadczenie, z którego wynikało, że nie zmieniła się sytuacja materialna w rodzinie, uległa natomiast zmianie sytuacja finansowa. Ustalono, że R. S. otrzymał świadczenie emerytalne, którego wysokość od dnia 14 marca 2019 r. wynosi 2.432,73 zł. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła organowi I instancji niezastosowanie się do wytycznych Sądu, zawartych w wyroku z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 641/18, pomimo tego, że ich niewykonanie było podstawą uchylenia przez Kolegium decyzja dnia 14 sierpnia 2019 r. poprzedniej decyzji organu instancji z dnia [...] czerwca 2019 r. Skarżąca podniosła, że nadal pozostały niewykonane wskazówki Sądu. Kolegium nie podzieliło zarzutów odwołania i zaskarżoną do Sądu decyzją utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przesądziło, że przyznane skarżącej świadczenie miało charakter świadczenia niepieniężnego, co do którego ustawodawca przewidział możliwość zwrotu, wskazując w art 104 ust. 1 u.p.s., że zwrotowi podlegają wydatki poniesione na świadczenie, opłaty określne w ustawie oraz świadczenia nienależnie pobrane. Organ II instancji wyjaśnił przy tym, że niewątpliwe w sprawie jest, że przyznanie pomocy rzeczowe w formie ½ tony węgla nastąpiło na skutek braku wiedzy organu I instancji o rzeczywistej sytuacji finansowej rodziny skarżącej. Zdaniem Kolegium żądanie zwrotu równowartości udzielanej pomocy rzeczowej w formie ½ tony węgla jest uzasadnione. Ustalenia organu I instancji bezspornie wykazały, że sytuacja finansowa skarżącej, jak i posiadane zasoby majątkowe przez skarżącą i jej męża umożliwiały zabezpieczenie wnioskowanej potrzeby we własnym zakresie. Za zasadne Kolegium uznało również przyjęcie przez organ I instancji braku podstaw do podjęcia na wniosek pracownika socjalnego postępowania w przedmiocie ewentualnego zastosowania ulgi zgodnie z art 104 ust. 4 u.p.s. Organ zwrócił uwagę na brak współpracy skarżącej z organami, polegający na celowym odbieraniu przesyłek w ostatnich dniach terminu wyznaczonego do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i jednocześnie uniemożliwianie jego przeprowadzenia. W skardze do Sądu skarżąca podobnie jak w odwołaniu podniosła brak wykonania wskazówek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, ustalanie jej sytuacji majątkowej w oparciu o majątek jej męża, który do niej nie należy i nie może nim rozporządzać. Nie zgodziła się również z przyjęciem przez organ biernej postawy w stosunku do organów pomocy społecznej, w sytuacji gdy, jak wskazała, w aktach znajduje się kwestionariusz przeprowadzonego z nią w styczniu 2019 r. wywiadu środowiskowego. Podkreśliła przy tym, powołując się na wyroki Sądu jakie zapadły w innych jej sprawach, że w sprawie o zwrot nienależnie pobranego świadczenia nie jest istotny wywiad środowiskowy na "dzień dzisiejszy" lecz na dzień przyznawania wnioskowanego świadczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Skarga jest zasadna. Na podstawie art. 153 P.p.s.a. organy procedujące w tej sprawie jak i sąd były związane cytowanym wyżej prawomocnym wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 641/18. Ponownie rozpoznając sprawę organy prawidłowo ustaliły, że przyznana skarżącej pomoc miała charakter pomocy rzeczowej, a nie pieniężnej. Niemożliwe więc było kwalifikowanie przyznanego świadczenia jako nienależnie pobranego (art. 6 pkt 16 u.p.s.). Wadliwe wskazanie w uzasadnieniu decyzji przyznającej świadczenie przepisów art. 39 u.p.s. nie zmienia słuszności tej oceny. SKO przyjęło, że przyznana odwołującej pomoc w formie pomocy rzeczowej w postaci 1/2 tony węgla z dowozem o wartości 365,93 zł ma charakter świadczenia niepieniężnego z pomocy społecznej, a dokładnie należy do kategorii pomocy rzeczowej, o której mowa w przepisie art. 36 pkt 2 lit. e ustawy. Tego rodzaju pomoc ma charakter fakultatywny i następuje wówczas, gdy z okoliczności wynika, iż przyznanie takiej pomocy odpowiada ustawowym celom pomocy społecznej i mieści się w możliwościach jej organów. Ustaliło ponadto, że przyznanie pomocy rzeczowej w formie 1/2 tony węgla nastąpiło na skutek braku wiedzy organu o rzeczywistej sytuacji finansowej rodziny. Wprawdzie, omawiany rodzaj świadczeń zasadniczo nie jest zależny od progu dochodowego, jednak zgodnie z ogólnymi przesłankami udzielania pomocy społecznej, wymienionymi w art. 2 ust. 1 ustawy, materialna sytuacja osób i rodzin zwracających się o pomoc nie jest bez znaczenia i przyznanie tej formy pomocy winno odpowiadać celom pomocy społecznej – a w niniejszym stanie faktycznym w ocenie SKO przyznanie pomocy rzeczowej nastąpiło z naruszeniem owych celów (art. 2 i art. 3 u.p.s.). Stąd konieczność zwrotu na podstawie art. 96 ust.2 i art. 104 ust. 1 i ust. 3 u.p.s. Organy przyjęły, że sytuacja finansowa skarżącej jak i posiadane zasoby majątkowe przez nią i jej męża umożliwiały zabezpieczenie wnioskowanej potrzeby we własnym zakresie, a jak wynika z powołanych wyżej przepisów pomoc społeczna powinna być nakierowana na zaspokojenie niezbędnych potrzeb, gdy rodzina nie jest w stanie samodzielnie ich zaspokoić. Pomoc społeczna jest uważana za nienależną wówczas, gdy jednostka (rodzina) nie wykorzystuje własnych uprawnień, zasobów i możliwości lub gdy nie potrafi zrobić z nich użytku. Bierność skarżącej w wykorzystywaniu własnych możliwości i uprawnień, zwłaszcza w przypadku stwierdzenia, że jest ona w stanie samodzielnie zaspokoić własne potrzeby, stanowi przesłankę żądania zwrotu przyznanej pomocy. Sąd nie podziela stanowiska organów co do zaistnienia przesłanek zwrotu wydatków na świadczenie rzeczowe. Obowiązek zwrotu wydatków na realizację świadczeń z pomocy społecznej nie wynika z samego przepisu prawa. Jego byt prawny wymaga wydania decyzji przyznającej świadczenie pod warunkiem zwrotu wydatków przeznaczonych na jego realizację. Wedle art. 96 ust. 2 ustawy zwrotowi w części lub całości podlegają wydatki na usługi, pomoc rzeczową, zasiłki na ekonomiczne usamodzielnienie, zasiłki okresowe i zasiłki celowe przyznane pod warunkiem zwrotu, jeżeli dochód na osobę w rodzinie osoby zobowiązanej do zwrotu wydatków przekracza kwotę kryterium dochodowego. Z powyższego wynika, że przyznanie świadczenia bez zastrzeżenia zwrotu wyłącza możliwość dochodzenia przez organy pomocy społecznej zwrotu wydatków w sytuacji, w której dochód na osobę w rodzinie osoby zobowiązanej do zwrotu wydatków przekroczyłby kwotę kryterium dochodowego ustalanego na podstawie art. 8 ustawy. Innymi słowy, udzielone jednostce wsparcie nabiera charakteru bezzwrotnego, z pominięciem tych sytuacji, w których zwrot wynika z natury samego świadczenia oraz przypadków pobrania świadczeń nienależnych. Przyznanie świadczenia pod warunkiem zwrotu wydatków przeznaczonych na jego realizację nakłada na organ obowiązek wyegzekwowania tych wydatków w każdej sytuacji, w której organ poweźmie wiadomość, że dochód na osobę w rodzinie osoby zobowiązanej do zwrotu przekroczył lub mógł przekroczyć kryterium dochodowe. Powinność organu zaktualizuje się zatem właściwie z chwilą powiadomienia organu przez osobę lub rodzinę korzystającą ze świadczeń o zmianie sytuacji osobistej, majątkowej i dochodowej wiążącej się z podstawą ich przyznania (realizacja obowiązku informacyjnego, o jakim mowa w art. 109 ustawy) lub aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego przez pracownika socjalnego (art. 107 ust. 4 ustawy). Ze wstępnej analizy art. 96 ust. 2 wynikają dwa wnioski. Po pierwsze, przewidziany decyzją przyznającą świadczenie obowiązek zwrotu jest oderwany od rzeczywistych możliwości jednostki i ustalany na podstawie analizy sytuacji bytowej jednostki z chwili podjęcia decyzji o przyznaniu świadczenia. Po drugie, ma charakter zawieszający, uzależniony od przyszłej oraz niepewnej sytuacji finansowej potrzebującego. Teza, że przewidziany decyzją przyznającą świadczenie obowiązek zwrotu jest zastrzeżony pod warunkiem zawieszającym, przemawia za tym, że decyzja przyznająca świadczenie nie musi określać wysokości wydatków podlegających zwrotowi. Pogląd ten uzasadniają względy formalne oraz prawne, w tym obowiązek organu należytego uzasadniania podejmowanych rozstrzygnięć. W wielu przypadkach, w szczególności w odniesieniu do świadczeń usługowych oraz wsparcia w formie rzeczowej ustalenie w dacie orzekania kwoty wydatków, jakie organ poniesie na realizację przyznanego świadczenia, może okazać się niemożliwe lub nadmiernie utrudnione. Trudno wyobrazić sobie również, że organ w chwili podejmowania decyzji o przyznaniu pomocy będzie mógł ustalić, w jakim zakresie świadczeniobiorca, po wykorzystaniu przysługujących mu uprawnień i możliwości, będzie w stanie partycypować w kosztach realizacji udzielonego świadczenia. Powinność określenia kwoty zwrotu wydatków w decyzji przyznającej świadczenie nie wynika także z przepisów ustawy. Art. 96 ust. 1 pkt 3, przewidując obowiązek małżonka, zstępnych oraz wstępnych osoby korzystającej ze świadczeń, stanowi, że osoby te zobowiązane są do zwrotu wydatków w wysokości przewidzianej w decyzji dla osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, nie mówi, że chodzi tu o decyzję przyznającą świadczenie. Podobnie wymogu takiego nie można wyprowadzić z ust. 2 art. 96 ustawy. Przepis ten nie stanowi bowiem, że wydatki na usługi, pomoc rzeczową (...) przyznane pod warunkiem zwrotu w całości lub części podlegają zwrotowi, lecz stanowi, że "wydatki na usługi, pomoc rzeczową (...) przyznane pod warunkiem zwrotu podlegają zwrotowi w części lub całości jeżeli (...)". Konsekwentnie przyjąć należy, że podstawą żądania zwrotu wydatków od świadczeniobiorcy w razie zmiany jego sytuacji dochodowej nie może być decyzja przyznająca świadczenie, lecz organ powinien zaktualizować określony w niej ogólnie obowiązek zwrotu, wydając na podstawie art. 104 ust. 3 ustawy nową decyzję administracyjną określającą wysokość należności podlegającej zwrotowi oraz termin zwrotu tej należności. Wniosek taki nasuwa również wykładnia językowa i systemowa przepisów art. 104 ustawy. Zgodnie z ust. 1 wskazanego artykułu, zakreślającym przedmiot jego regulacji, należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zacytowany przepis potwierdza, że użyty w ust. 3 art. 104 zwrot: "wysokość należności podlegającej zwrotowi oraz termin zwrotu tej należności ustala się (...)" odnosi się do wszystkich rodzajów należności wymienionych w ust. 1, w tym należności z tytułu zwrotu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej. Wydanie decyzji rozstrzygającej definitywnie o obowiązku zwrotu jest właściwym rozwiązaniem. Poza tym, że uwzględnia warunkowy charakter zwrotu, daje osobie zobowiązanej prawo wniesienia odwołania, jeśli nie zgadza się z wysokością kwoty przypisanej do zwrotu lub uważa, że obowiązek zwrotu w ogóle nie istnieje np. z uwagi na nieziszczenie się warunku zwrotu. Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 104 ust. 3 ustawy powinien stanowić również podstawę wydania decyzji nakazującej zwrot podmiotom zobowiązanym w dalszej kolejności, z tym jednak zastrzeżeniem, że wysokość wydatków podlegających zwrotowi przez te osoby, z uwagi na przepis art. 96 ust. 1 pkt 3, co do zasady, powinna być tożsama z wysokością przewidzianą w decyzji dla osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej (tak słusznie Stopka Karolina, Uwagi na temat zwrotu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej – LEX). Na gruncie rozpoznawanej sprawy Sąd zauważa, że uzasadnienie decyzji SKO abstrahuje od faktycznej treści decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] października 2016 r., nr [...] (k. 54). Podstawą prawną przyznanego świadczenia rzeczowego, tj. węgla z dowozem były zapisy art. 39 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. o zasiłku celowym. W uzasadnieniu decyzji znajduje się passus: "przesłanką pozwalającą na przyznanie zasiłku w formie bezzwrotnej jest spełnienie przez Pana/ią kryteriów dochodowych określonych w art. 8 ust. 1pkt 3 ustawy, przy wystąpieniu jednej z okoliczności wymienionych wart. 7ustawy, tj. bezrobocie, bezradność w sprawach opiekuńczo – wychowawczych i prowadzeniu gospodarstwa domowego. W przedmiotowej sprawie wnioskodawca spełnia więc warunki, od których uzależnione jest przyznanie zasiłku celowego". Zapis ten nie może być podstawą przyjęcia, że decyzja przyznająca świadczenie rzeczowe zawierała choćby ogólnie określony obowiązek jego zwrotu. Ewentualne wątpliwości w tym zakresie wobec sprzeczności sentencji decyzji z jej podstawą prawną winny być przy rozpoznaniu tej sprawy tłumaczone na korzyść strony (art. 7a k.p.a.). Oznacza to, że świadczenie przyznane decyzją z dnia [...] października 2016 r. miało charakter bezzwrotny. W tej sytuacji Sąd, stwierdzając zaistnienie przesłanki umorzenia postępowania administracyjnego (art. 105 § 1 k.p.a.) na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.