II SA/Gl 738/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Pawłowice z dnia 10 września 2019 r. nr X/84/2019 w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. UZASADNIENIE Rada Gminy Pawłowice uchwałą z 10 września 2019 r. nr X/84/2019 w sprawie Regulaminu korzystania z Punktu Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych (PSZOK) w Pawłowicach wydaną na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 oraz art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506) uchwaliła Regulamin wskazanego podmiotu stanowiący załącznik do tej uchwały. Wojewoda Śląski pismem z 10 marca 2020 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na wskazaną powyżej uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości jako sprzecznej z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, art. 6r ust. 3 w związku z ust. 3a, 3b, i 3d ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2010) oraz art. 7 Konstytucji RP. Zdaniem organu nadzoru stosownie do postanowień art. 6r ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach rada gminy jest uprawniona do podjęcia jednej uchwały kompleksowo normującej sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w tym sposób świadczenia usług przez PSZOK. W ocenie organu nadzoru w podstawie prawnej przywoływanej uchwały błędnie przywołano art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, w sytuacji gdy prawidłowa podstawa wynika z postanowień art. 6r ust. 3 oraz 3a, 3b, 3d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zdaniem organu nadzoru przywołanie w podstawie prawnej przepisu ustawy o samorządzie gminnym możliwe jest wyłącznie wówczas, gdy w przepisie prawa materialnego brak jest podstawy dla wydania aktu prawa miejscowego regulującego zasady funkcjonowania gminnych jednostek organizacyjnych. W końcowej części skargi odwołano się do postanowień art. 7 Konstytucji RP i stwierdzono, że podstawą prawną aktu prawa miejscowego musi być wyraźne upoważnienie ustawowe, zawarte w ustawie szczególnej. Realizacja obowiązku wydania określonej normy prawnej musi uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. W konkluzji swoich rozważań organ nadzoru stwierdził, że rada gminy nie posiada delegacji ustawowej do podjęcia regulaminu PSZOK w formie odrębnej uchwały, jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Pawłowice wystąpił o uznanie skargi w całości za zasadną. Podkreślono również, że mocą uchwały z 8 maja 2020 r. nr XVI/164/2020 w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za zagospodarowanie odpadami komunalnymi, utraci z dniem 1 lipca 2020 r. moc prawną kwestionowana uchwała. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Jednocześnie, w świetle art. 3 § 2 pkt 5 przywoływanej ustawy sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. W kontrolowanej sprawie zaskarżona uchwała nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym, a skarga została wniesiona do Sądu przez organ nadzoru w oparciu o postanowienia art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa także zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Przywołana zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego - na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Rozważając treść przepisów art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, należy uznać, iż ustawodawca wskazał, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w treści art. 91 ust. 4 tej ustawy. W odpowiedzi na skargę organ gminy wniósł o uwzględnienie skargi i wskazał, że 8 maja 2020 r. Rada Gminy Pawłowice przyjęła uchwałę, mocą której unormowała problematykę związaną z odpadami oraz przewidziano w niej uchylenie kwestionowanej uchwały z 10 września 2019 r. Podkreślić należy, że Sąd dokonuje kontroli kwestionowanej uchwały w kontekście zgodności jej postanowień z przepisami obowiązującymi w momencie jej podejmowania. W polu widzenia należy mieć to, że uchwała ta ma status aktu prawa miejscowego, a zatem może stanowić podstawę prawną działań podejmowanych przez uprawnione organy administracji publicznej i kompetentne podmioty, tym samym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego nie niweczy zasadności rozpoznania wniesionej skargi. Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie zwrócić uwagę na dwie kluczowe kwestie, które legły u podstaw wniesionej skargi, a mianowicie to, że zdaniem organu nadzoru w przypadku wypełniania delegacji ustawowej organ gminy obowiązany jest podejmować taką ilość uchwał, która wynika z danej delegacji, a zatem organ ten nie może w oparciu o jedną delegację ustawową wydawać kilku uchwał cząstkowo regulujących dane zagadnienie. Ponadto podstawa prawna podejmowanej uchwały musi być precyzyjna i odwoływać się do przepisu, który legł u podstaw jej wydania. Uchybienia w obu sytuacjach uzasadniają podjęcie rozstrzygnięcia nadzorczego, a w przypadku upływu terminu do podjęcia takiego rozstrzygnięcia obligują do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W świetle stanowiska prezentowanego przez skarżący organ przyjdzie odwołać się do treści obowiązujących norm prawnych. Zgodnie z art. 6r ust. 3 ustawy o czystości i porządku w gminie rada gminy określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Stosownie do postanowień art. 6r ust. 3a tej ustawy w uchwale, o której mowa w ust. 3, dopuszcza się ograniczenie ilości zużytych opon, odpadów wielkogabarytowych oraz odpadów budowlanych i rozbiórkowych, stanowiących odpady komunalne, odbieranych lub przyjmowanych przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a w ust. 3b tego aktu dopuszcza się zróżnicowanie częstotliwości odbierania odpadów, w szczególności w zależności od ilości wytwarzanych odpadów i ich rodzajów, z tym że w okresie od kwietnia do października częstotliwość odbierania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych oraz bioodpadów stanowiących odpady komunalne nie może być rzadsza niż raz na tydzień z budynków wielolokalowych i nie rzadsza niż raz na dwa tygodnie z budynków mieszkalnych jednorodzinnych. W świetle postanowień ust. 3d tego przepisu uchwała, o której mowa w ust. 3 określa także tryb i sposób zgłaszania przez właścicieli nieruchomości przypadków niewłaściwego świadczenia usług przez przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości lub przez prowadzącego punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Przywołany stan normatywny obowiązujący w rozpoznawanej sprawie pozwala stwierdzić, że na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 6r ust. 3 przedmiotowej ustawy rada gminy obowiązana jest przyjąć jedną uchwałę, której zawartość została określona w kolejnych przepisach tego artykułu. Z treści art. 6r ust. 3 ustawy o czystości i porządku w gminie wynika, że w omawianym zakresie winna być wydana jedna uchwała, a to oznacza, że organ stanowiący gminy nie może tej problematyki normować w sposób dowolny w kilku przyjętych przez siebie aktach. Stanowisko takie pozwala uznać, że zarzut sformułowany w skardze do tutejszego Sądu jest zasadny, ponieważ w Gminie Pawłowice przyjęte zostały dwie uchwały, a mianowicie jedna 24 kwietnia 2018 r., a druga 10 września 2019 r., zatem druga uchwała wydana została już z naruszeniem postanowień przywołanego tu przepisu. Rozważenia wymaga drugi zarzut postawiony przez skarżący organ nadzoru, a mianowicie wadliwa podstawa prawna uchwały i jej konsekwencje dla bytu danego aktu. Podzielić należy stanowisko prezentowane przez wskazany organ, że organy państwa obowiązane są podejmować działania na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, a to oznacza, że każdy akt podejmowany przez ten organ winien posiadać podstawę prawną dla jego wydania. Natomiast w skardze do tutejszego Sądu organ nadzoru podnosi, że podstawa prawna przywołana w wydanym akcie prawa miejscowego musi być prawidłowa, czyli wskazywać odpowiednie przepisy, które legły u podstaw jej wydania. Uchybienia we wskazanym zakresie także stanowią przesłankę eliminacji aktu prawa miejscowego z obowiązującego porządku prawnego. Stanowisko prezentowane przez organ nadzoru co do zasady jest prawidłowe, jednakże organ ten jak i Sąd musi mieć w polu widzenia następująca okoliczność, a mianowicie odróżnić należy dwie podstawy aktu wydanego przez organ administracji publicznej. Podstawę materialnoprawną, którą stanowi konkretny przepis ustawy, leżący u podstaw wydania danego aktu. W przypadku prawidłowo wydanego aktu przepis ten winien być przywołany w podstawie prawnej. W przypadku zaistnienia takiej sytuacji można mówić o prawidłowej podstawie prawnej w ujęciu materialnym i formalnym. Obok tak widzianej podstawy może zaistnieć sytuacja, że w obowiązującym porządku prawnym istnieje przepis, który może stanowić podstawę wydania danego aktu administracyjnego, jednakże w tym akcie nie został przywołany. Zatem mamy sytuację, że podstawa wydania danego aktu istnieje, jednakże organ wydający taki akt właściwy przepis pomija czy też o nim zapomina, a w każdym razie nie przywołuje go w podstawie prawnej. W tej sytuacji istnieje podstawa materialnoprawna wydania danego aktu, natomiast podstawa faktyczna zawiera uchybienia. Podniesiona okoliczność może wyczerpywać przesłankę wadliwości istotnej aktu, jednakże może zaistnieć sytuacja, że będzie to wadliwość o charakterze nieistotnym. O wadze danego uchybienia przesądzały będą okoliczności faktyczne występujące w konkretnej sprawie. W świetle przedstawionych rozważań przyjdzie odnieść się do postawionego zarzutu i przyjdzie stwierdzić, że nie jest on zasadny, ponieważ w żadnym miejscu organ nadzoru nie podnosi, że kwestionowany akt narusza postanowienia delegacji ustawowej, gdy idzie o zawartość merytoryczną. Organ stanowiący gminy w sposób nieprawidłowy przywołał podstawę prawną jego wydania i okoliczność ta nie budzi najmniejszej wątpliwości, natomiast nie oznacza to, że zawartość merytoryczna kwestionowanego aktu jest sprzeczna z przywołaną powyżej delegacją ustawową. Zauważyć należy, że organ nadzoru już tym zagadnieniem się nie zajął, ponieważ ograniczył się tylko do ustalenia, że przywołana podstawa prawna kwestionowanej uchwały jest błędna. W świetle przeprowadzonych rozważań tak sformułowany zarzut w ocenie składu orzekającego nie może być uwzględniony. Przedstawione powyżej rozważania uzasadniają stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W świetle powyższego wyczerpana została przesłanka uzasadniająca uwzględnienie wniesionej skargi stosownie do postanowień art. 147 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Wobec powyższego należało orzec jak w sentencji.