II SA/Go 554/15

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 30 marca 2010 r., nr XXXIV/177/2010 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu przeznaczonego na lokalizację elektrowni wiatrowych z infrastrukturą towarzyszącą w rejonie miejscowości [...] postanawia: odmówić dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestników postępowania T spółkę z o.o., Polskie Stowarzyszenie [...] i M.S.. UZASADNIENIE W dniu [...] marca 2010 roku Rada Gminy podjęła uchwałę nr XXXIV/177/2010 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu przeznaczonego na lokalizację elektrowni wiatrowych z infrastrukturą towarzyszącą w rejonie miejscowości [...]. Na uchwałę tą powołując się na art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 roku o Prokuraturze (tj. Dz.U. z 2002r., poz. 206 ze zm.) oraz art. 183 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego skargę wniósł Prokurator Rejonowy wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W złożonej skardze podniesiono zarzuty: - istotnego naruszenia art. 17 ust. 6 lit. a i b w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U z 2003 r., poz. 717 ze zm.) poprzez niewystąpienie do wszystkich wymienionych w powołanym przepisie podmiotów o opinie i o uzgodnienia projektu planu, jak również wystąpienie do określonych tam podmiotów z wnioskiem o uzgodnienie projektu planu, w sytuacji gdy przepis nakazuje wystąpienie o jego zaopiniowanie, - istotne naruszenia art. 16 ust. 6 lit. b w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie uwag zgłoszonych do projektu planu przez Wojewodę, jako organu uprawnionego do uzgodnienia projektu planu, - istotne naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na ustaleniu w § 8, § 9, § 10, § 11 i § 12 uchwały terenów oznaczonych symbolami E/R jako przeznaczenia podstawowego: terenu rolniczego przeznaczonego na lokalizację wież elektrowni wiatrowych – a więc przeznaczenia mieszanego – bez wskazania linii rozgraniczających terenów na cele rolnicze i terenów na cele budowy elektrowni wiatrowych, - istotne naruszenie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych polegające na nie uzyskaniu zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na przeznaczenie gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy I-III na cele nierolnicze. Po wniesieniu skargi wpłynęły wnioski trzech podmiotów o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestników postępowania na podstawie art. 33 § 2 w zw. z art. 25 § 1 p.p.s.a. Pierwszy wniosek pochodzi od podmiotu o nazwie T spółka z o.o.. W uzasadnieniu wniosku spółka wskazała, że prowadzi działalność w zakresie przetwarzania światła słonecznego na energię elektryczną, a więc wykorzystania zjawiska fotowoltaicznego. Technologia stosowana przez spółkę dynamicznie się rozwija i istnieje możliwość, że w przyszłości będzie coraz powszechniej stosowana. Planuje posadowienie tego rodzaju inwestycji w miejscowości [...]. W związku z powyższym zawarła umowę dzierżawy, której przedmiotem jest działka o nr [...]. W przypadku powstania w pobliżu farmy elektrowni wiatrowych w oparciu o postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego objętego skarga, będzie to stanowiło zagrożenie dla interesu prawnego spółki w zakresie posadowienia na dzierżawionej nieruchomości elektrowni fotowoltaicznej. Interes prawny spółki wynika z art. 693 i następne kodeksu cywilnego. Spółka nie jest zainteresowana zachowaniem stanu prawnego ukształtowanego zaskarżoną uchwałą. Do wniosku spółka dołączyła umowę dzierżawy nieruchomości położonej w obrębie [...]. Drugi wniosek został złożony przez Stowarzyszenie [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że zgodnie ze statutem Stowarzyszenie jest organizacją działającą na terenie całej Polski, która m.in. prowadzi działalność wspomagającą rozwój gospodarczy, w tym rozwój przedsiębiorczości, nauki, ekologii oraz dziedzictwa przyrodniczego. Propaguje rozwój i wykorzystywanie odnawialnych źródeł energii, zwłaszcza elektrowni wiatrowych. Swoje cele realizuje poprzez reprezentowanie interesów zarówno swoich członków jak i podmiotów nie będących członkami Stowarzyszenia. Stowarzyszenie pragnie zapoznać się z treścią skargi a następnie wyrazić swój pogląd w sprawie. Trzeci wniosek został złożony przez M.S.. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że jest właścicielem dwóch nieruchomości położonych na obszarze objętym zaskarżonym planem. Postanowienia uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Źródłem interesu prawnego jest prawo własność przysługujące wnioskodawcy w stosunku do wskazanych nieruchomości, a interes ten wynika w szczególności z art. 140 kodeksu cywilnego oraz art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Postanowienia planu mają wpływ na sposób zagospodarowania jego nieruchomości. Jest on zainteresowany zachowaniem stanu prawnego ukształtowanego zaskarżoną uchwałą. W dniu [...] lipca 2008 roku podpisał ze spółką noszącą obecnie nazwę P Sp. z o.o. umowę dzierżawy nieruchomości. Umowa ta przewiduje wydzierżawienie części stanowiących jego własność nieruchomości pod inwestycję polegająca na budowie farmy wiatrowej. Wydane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie będzie wpływało na sposób wykonywania prawa własności wnioskodawcy i zakres działań jakie będzie mógł podejmować wobec tych nieruchomości. Dokonując wykładni art. 33 § 2 p.p.s.a. wnioskodawca opowiedział się za stosowaniem wykładni rozszerzającej. Z szeroko rozumianego określenia "postępowanie administracyjne" nie można wyłączyć planowania planistycznego, w trakcie którego osoby fizyczne, prawne oraz jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu i które to uwagi mogą spowodować wprowadzenie zmian w projekcie planu miejscowego. W piśmie z dnia [...] grudnia 2015 roku Prokurator Okręgowy wniósł o uwzględnienie wniosku i dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestników postępowania M.S. i T Spółka z o.o., wnosząc jednocześnie o nieuwzględnienie wnioski Stowarzyszenia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wnioski wszystkich trzech podmiotów o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestników postępowania w oparciu o art. 33 § 2 p.p.s.a. nie zasługują na uwzględnienie. Na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. udział w postępowaniu sądowadministracyjnym w charakterze uczestnika postępowania może zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Należy zauważyć, że unormowanie to odnosi się przede wszystkim do osoby, która została pominięta w postępowaniu administracyjnym jako strona. W związku z powyższym należy rozważyć, jak należy rozumieć sformułowanie "postępowanie administracyjne (art. 1 pkt 1 k.p.a). Czy jest to każde działanie organu administracji publicznej czy też wyłącznie takie działanie, które prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy ustalić, czy postępowanie mające na celu uchwalenie przez radę gminy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może być traktowane jako postępowanie administracyjne, o którym mowa w art. 33 § 2 p.p.s.a. Ustawa z dnia 27 marca 203 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 stanowi, iż na terenie gminy ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobu zagospodarowania przestrzennego i warunków zabudowy następuje zasadniczo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego co wynika z art. 14 ust. 8 ustawy. Jak wynika z postanowień zawartych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tryb postępowania w sprawie projektowania, uchwalania i zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest określony przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawą regulującą materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego. Nie mamy tu więc do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego. Należy wiec stwierdzić, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała zapadła nie na wskutek przeprowadzonego postępowania administracyjnego , lecz w trybie przewidzianym dla stanowienia prawa. Skoro więc procedura uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez daną radę gminy nie jest określana przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawami regulującymi materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego, to nie mamy do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, lecz odrębnym postępowanie, którego zakres regulował akt prawny w oparciu o który przeprowadzono postępowanie planistyczne w niniejszej sprawie tj. ustawę z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odrębność tego postępowania dotyczy podjęcia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i też wniesienia do sądu administracyjnego skargi na tę uchwałę na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm.)., z którą to skargą mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wskazać zatem należy, że w postępowaniu dotyczącym zaskarżenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stosuje się co do zasady przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, nie traktuje się tego postępowania jako postępowania administracyjnego, o którym mowa w kodeksie postępowania administracyjnego. Przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność planu zagospodarowania przestrzennego kształtowany jest na innych zasadach, aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy posterowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone i który przed wniesieniem skargi wezwał właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Zatem co do zasady na etapie postępowania sądowego, udział w charakterze uczestnika postępowania sądowego jakie toczy się w trybie skargi wniesionej na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, może zgłosić podmiot, który wykaże, iż przed wystąpieniem z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w sprawie jaka toczy się przed sądem spełnił wymagania określone w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, a jej rozstrzygnięcie dotyczy wprost jego interesu prawnego (postanowienia NSA z dnia 19 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 17/08, Lex nr 459415; z dnia 18 stycznia 2011r., sygn. akt IIOZ 1354/10, Lex nr 953113; z dnia 26 sierpnia 2011r., sygn. akt II OZ 695/11, Lex nr 1069129; z dnia 28 marca 2012r., sygn. akt II OZ 216/12, Lex nr 1138262; z dnia 16 października 2012r., sygn. akt II OZ 903/12, Lex nr1270347; z dnia 3 lipca 2014r., sygn. akt II OZ 662/14, Lex nr 1495318). Mając powyższe na uwadze wskazać należy, iż z wniosków podmiotów wnoszących o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestników postępowania, wynika, że żaden z tych podmiotów nie spełnił wymogów określonych w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym tj. nie wezwał organu do usunięcia naruszenia prawa, co w świetle powyższych wywodów stanowi o braku podstawy do dopuszczenia ich do udziału w niniejszym postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności uchwały. Na marginesie się wskazać należy, że w orzecznictwie administracyjnym jest utrwalony pogląd, że źródłem interesu prawnego nie może być umowa dzierżawy. Zaskarżona uchwała nie reguluje w żadnym zakresie praw wynikających z umowy dzierżawy. Reguluje jedynie sposób wykonywania prawa własności. Żaden przepis Kodeksu cywilnego nie zawiera ustawowej gwarancji zachowania zakresu korzystania z umowy dzierżawy i zakazu jej zmiany. Co do prawa dzierżawy nie ma zastosowania art. 140 kodeksu cywilnego. Uprawnienia dzierżawcy wynikające z umowy dzierżawy kształtuje przede wszystkim właściciel i to z jego woli następuje zwarcie umowy dzierżawy i określenie warunków jej wykonywania przez dzierżawcę ( wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 738/12, Lex nr 1216760, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 września 2014r., sygn. akt II SA/Gd 169/14). Tym samym nadto z tych powodów wniosek T Sp. z o.o. nie mógł zostać uwzględniony. Sąd stwierdził również, że wniosek Stowarzyszenia [...] o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania w oparciu o art.. 33 § 2 w zw z art. 25 p.p.s.a. nie może zostać uwzględniony. Z powołanych przepisów wynika, że normy zawarte w tych przepisach opierają dopuszczenie organizacji społecznej na wystąpieniu przesłanki – sprawa dotyczy zakresu statutowej działalności organizacji. Jednak nie wystarczy samo proste zestawienie zakresu działalności statutowej z przedmiotem postępowania sadowoadministracyjnego, jak to uczyniło w swoim wniosku Stowarzyszenie. Organizacja bowiem nie ma zapewnionego z mocy prawa udziału w postępowaniu dotyczącym innego podmiotu, w przeciwieństwie np. do prokuratora, ale może brać udział w postępowaniu w przypadkach określonych w ustawie ( art. 9 p.p.s.a.). Art. 189 Konstytucji przesądza, że jest to kontrola oparta na obiektywnym kryterium zgodności z przepisami prawa. Takiej wykładni wymaga także art. 33 § 2 p.p.s.a. Organizacja społeczna może zatem zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jeżeli jej udział ma na celu ochronę obiektywnego porządku prawnego. Przy ustalani spełnienia przesłanek warunkujących dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu dotyczących praw i obowiązków osób trzecich nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca (postanowienie NSA z dnia 3 lipca 2014r., sygn. akt II OZ 662/14, Lex 1495318). Natomiast we wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu Stowarzyszenie uzasadniając swoje stanowisko podniosło, że cele statutowe organizacji pozwalają na jego przystąpienie do toczącego się postępowania sądowego i wskazało na zapisy statutu, które dotyczą kwestii działania Stowarzyszenia na rzecz rozwoju pozyskiwania energii z odnawialnych źródeł (wiatru) i ochrony środowiska. Takie uzasadnienie wniosku nie jest wystarczające. Z treści wniosku Stowarzyszenia nie wynika na czym konkretnie ta ochrona obiektywnego porządku prawnego w niniejszym postępowaniu miałby polegać. Z pewnością przesłanki tej nie spełnia powołanie się na cele statutowe Stowarzyszenia. Do oceny czy spełnione zostały przesłanki z art. 33 § 2 p.p.s.a. nie wystarczy jedynie stwierdzenie, że sprawa dotyczy działalności statutowej, ale konieczne jest wykazanie, że udział organizacji – w niniejszej sprawie Stowarzyszenia – ma na celu ochronę obiektywnego porządku prawnego. Tymczasem we wniosku Stowarzyszenie nie podjęło nawet próby wykazania, jakie to wartości wynikające z obiektywnego porządku prawnego, w tej konkretnej sprawie doznałby wzmocnionej ochrony poprzez jego udział w postępowaniu. Stowarzyszenie powinno i mogło uargumentować wniosek w tym zakresie, a nie podnosić, że stanowisko w sprawie zajmie z chwilą dopuszczenia do udziału w postępowaniu i zapoznaniu się z aktami sprawy. Powyższa argumentacja winna zostać bowiem przedstawiona z chwilą złożenia wniosku w trybie art. 33 § 2 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, uznając wnioski wskazanych podmiotów o dopuszczenie do udziału w sprawie za pozbawione podstawy prawnej, orzeczono jak w postanowieniu.