II SA/Wr 299/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 października 2020 r. sprawy ze skargi [...] - [...] sp. j. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej określenie środowiskowych uwarunkowań zgody I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie; II. uchyla postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...]; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wnioskiem z [...].06.2019 r. Spółka jawna "[...]" z siedzibą w [...] (dalej: spółka) zwróciła się do SKO we [...] "o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...].05.2018 r. znak: [...]", na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości. W skierowanym do spółki piśmie z [...].09.2019 r. Kolegium poinformowało, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji odnosi się wyłącznie do decyzji ostatecznych. Kolegium wyjaśniło, że decyzja Burmistrza Gminy [...] z [...].05.2018r. nie jest decyzją ostateczną. Wyjaśniło, że decyzją z [...].09.2018 r. ([...]) Kolegium utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy [...] z [...].05.2018 r. Poczyniwszy te wyjaśnienia, Kolegium zwróciło się do spółki o wskazanie, czy na pewno przedmiotem jej wniosku jest nieostateczna decyzja organu pierwszej instancji z [...].05.2018 r. W odpowiedzi z [...].09.2019 r. spółka stwierdziła, że Kolegium nie rozpatrzyło sprawy a meriti, a utrzymało w mocy na podstawie art 138 § 1 k.p.a. decyzję Burmistrza Gminy [...], co oznacza, że decyzja organu I instancji uzyskała walor ostateczności, co do rozstrzygnięcia. Wskazała również, że powołana podstawa stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.) dotyczy naruszenia przepisów o właściwości miejscowej przez organ I instancji. Wobec tego spółka podtrzymała wniosek o uchylenie decyzji Burmistrza Gminy [...], utrzymanej w mocy decyzją SKO, a zatem posiadającej walor ostateczność, wnosząc "o uchylenie obu decyzji, tj. z [...].09.2018 r. [...] i utrzymanej tą decyzją decyzji Burmistrza Gminy [...] z [...].05.2028 r. [...] jako wydanych z naruszaniem przepisów o właściwości". Postanowieniem z [...].10.2019 r. (nr [...]) wydanym na podstawie art. 61a § 3 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...], po rozpatrzeniu wniosku spółki jawnej "[...]" z siedzibą w [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z [...].05.2018 r. (nr [...]), odmawiającej określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację - planowanego przez spółkę jawną przedsięwzięcia pn. "Podziemny Magazyn Gazu (PMG) [...] wraz z instalacją nadziemną i infrastrukturą techniczną" – odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej powyżej decyzji Burmistrza Gminy [...] z [...].05.2018 r. (nr [...]). W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że decyzją z [...].09.2018r. (nr [...]), rozpatrzywszy odwołanie spółki jawnej od decyzji Burmistrza Gminy [...] z [...].05.2018 r., Kolegium utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Następnie wyrokiem z 07.05.2019 r. (sygn. akt II SA/Wr 156/19) WSA we Wrocławiu oddalił skargę spółki na decyzję Kolegium z [...].09.2019 r. ([...]). Powyższy wyrok został zaskarżony przez spółkę skargą kasacyjną do NSA. Kolegium wyjaśniło dalej, że wnioskiem datowanym na [...].06.2019 r. spółka zwróciła się do "o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z [...].05.2018 r. znak: [...]", na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości. Wobec podtrzymania przez spółkę stanowiska odnośnie żądania stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z [...].05.2018 r. (pismo spółki z [...].09.2019 r.), Kolegium wydało opisane na wstępie postanowienie, stwierdzając brak możliwości wszczęcia postępowania określonego w art. 156 k.p.a. w stosunku do decyzji administracyjnej wydanej w pierwszej instancji w sytuacji, gdy w sprawie została wydana co do tej decyzji - na podstawie art. 138 k.p.a. - decyzja organu odwoławczego. Pismem z [...].11.2019 r. spółka jawna wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym nie zgodziła się z postanowieniem Kolegium z [...].10.2019 r. i wniosła o jego uchylenie w całości oraz wszczęcie postępowania zgodnie z wnioskiem spółki lub ewentualnie dokonanie jego zawieszenia do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia toczącego się postępowania sądowo-administracyjnego. W uzasadnieniu wniosku jej autor wskazał, że spółka w piśmie z [...].06.2019r. wniosła do organu o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z [...].09.2018 r. z przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 pkt. 1 k.p.a. jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości, a utrzymanej decyzją SKO z [...].09.2018 r. Po wezwaniu przez organ do sprecyzowania wniosku spółka pismem z [...].09.2019 r. doprecyzowała wniosek wskazując, że wnosi o uchylenie decyzji SKO z [...].09.2018r. i utrzymanej tą decyzją decyzji Wójta Gminy [...] z [...].09.2018 r. Oznacza to, że spółka wniosła o uchylenie ostatecznej decyzji SKO z [...].09.2018 r. i w konsekwencji stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...]. Wezwaniem z [...].11.2019 r. Kolegium zobowiązało spółkę do jednoznacznego wyjaśnienia, czy żąda stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z [...].09.2018 r. ([...]), a jeśli tak - na której z podstaw wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., czy żąda uchylenia decyzji Kolegium z [...].09.2018 r. ([...]), a jeśli tak - w jakim trybie. W odpowiedzi z [...].12.2019 r. spółka podniosła, że w piśmie z [...].09.2019 r. "jednoznacznie wskazała, że wniosek dotyczy nieważności decyzji SKO z dnia [...].09.2018r. znak [...], doręczonej Spółce w dniu [...].01.2019 r. (...) i utrzymanej tą decyzją decyzji Wójta Gminy [...] z [...].05.2018 r. znak [...]". Wobec tego spółka precyzyjnie wskazała, jakich decyzji dotyczy wiosek o stwierdzenie nieważności decyzji, (...) "Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji [...] z dnia [...].09.2018 r. (doręczonej w dniu [...].01.2019 r.), Burmistrza Gminy [...][...] z dnia [...].05.2018 r. na podstawie przesłanek z art. 156 § 1 pkt. 1, tj. niewłaściwości organu. Wniosek o równoczesne uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej wynika wprost z przywołanego w piśmie Spółki z dnia [...].09.2019 r.". Postanowieniem z [...].01.2020 r. (błędnie podając rok 2019 – pod. Sądu), nr [...], SKO we [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesiło z urzędu postępowanie wszczęte wnioskiem spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy, w której - postanowieniem z [...].10.2019 r. (nr [...]) odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z [...].05.2018 r. (nr [...]). W uzasadnieniu tego postanowienia Kolegium wskazało, że postanowieniem z [...].01.2020 r. (nr [...]) - działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesiło z urzędu postępowanie wszczęte wnioskiem spółki jawnej o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z [...].09.2018 r. ([...]), utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Gminy [...] z [...].05.2018 r. ([...]) do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie skargi spółki na decyzję Kolegium. Jednocześnie pozostało wszczęte i niezakończone postępowanie w sprawie o ponowne rozpatrzenie sprawy z wniosku spółki o stwierdzenie decyzji Burmistrza Gminy [...] z [...].05.2018 r., utrzymanej w mocy przez Kolegium decyzją z [...].09.2018 r. ([...]). W tym zakresie Kolegium uznało, że wobec złożonych przez spółkę oświadczeń, z których ma wynikać, że jej wolą jest stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji, w ocenie organu należało zawiesić postępowanie wszczęte z wniosku spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji z [...].05.2018 r. – do czasu ostatecznego zakończenia postępowania wszczętego wnioskiem spółki o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z [...].09.2018 r. ([...]). Dopiero bowiem wynik postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium - uzależniony od wyniku postępowania sądowoadministracyjnego - pozwoli na rozpoznanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy ustalono w końcu jednoznacznie, że spółka kwestionuje w trybie nieważności decyzje organów obu instancji, a nie wyłącznie nieostateczną decyzję pierwszoinstancyjną. Pismem z [...].01.2020 r. spółka wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Kolegium z [...].01.2020 r. (nr [...]). Według spółki, skarżonym postanowieniem Kolegium zawiesiło z urzędu postępowanie, które nie zostało wszczęte. Postanowieniem z [...].02.2020 r. (nr [...]) Kolegium utrzymało w mocy postanowieniem z [...].01.2020 r. (nr [...]). W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium przypomniało, że wnioskiem z [...].06.2019 r. spółka zwróciła się "o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...].05.2018 r. znak: [...]", która nie jest decyzją ostateczną. Tym samym Kolegium wskazało na prawidłowości zawieszenia - z urzędu - postępowania wszczętego wnioskiem spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji z [...].05.2018 r. - do czasu ostatecznego zakończenia postępowania wszczętego wnioskiem spółki o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z [...].09.2018 r. ([...]). Według Kolegium, wynik postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium - uzależniony od wyniku postępowania sądowoadministracyjnego - pozwoli na rozpoznanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy spółka kwestionuje w trybie nieważności decyzje organów obu instancji. Odnosząc się do podnoszonego we wniosku zarzutu zawieszenia niewszczętego postępowania, Kolegium wyjaśniło, że orzekając w dniu [...].01.2020r. uwzględniło treść pisma spółki z [...].12.2019 r. (którego, co oczywiste, Kolegium nie znało w dniu [...].10.2019 r.) w którym wyartykułowano żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z [...].09.2018 r. ([...]) oraz decyzji Burmistrza Gminy [...] z [...].05.2018 r. ([...]). Prawidłowość opisanego powyżej postanowienia została zakwestionowana przez spółkę. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia wskazując na niezrozumiałe, a nadto niezgodne z faktami i przepisami stanowisko Kolegium, że zawiesiło postanowieniem z [...].01.2020 r. postępowanie, którego nigdy nie wszczęło, a skarżonym postanowieniem utrzymało w mocy postanowienie o utrzymanym zawieszeniu, ignorując fakt, iż postępowanie takie nie toczy się, bo nie zostało wszczęte. W końcowej części uzasadnienia skargi jej autor wskazał, że powołuje się na argumentację zawartą we wniosku o wszczęcie postępowania z [...].06.2019 r., w piśmie z [...].09.2019 r., we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z [...].11.2019 r. oraz w piśmie z [...].12.2019 r., w których spółka starała się przedstawić SKO stanowisko w sprawie. W doręczonej Sądowi w dniu [...].06.2020 r. odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko przyjęte przy orzekaniu w sprawie oraz argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tak określonej kognicji Sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. W niniejszej sprawie tak przeprowadzona kontrola doprowadziła do konkluzji, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości prawidłowość stanowiska o brak możliwości wszczęcia postępowania określonego w art. 156 k.p.a. w stosunku do decyzji administracyjnej wydanej w pierwszej instancji w sytuacji, gdy w sprawie została wydana co do tej decyzji - na podstawie art. 138 k.p.a. - decyzja organu odwoławczego. Istota sporu w sprawie sprowadza się w istocie do kontroli podstaw do prowadzenia przez Kolegium dwóch odrębnych postępowań nieważnościowych. Pierwszego, dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z [...].05.2018 r. (nr [...]) oraz drugiego odnoszącego się do decyzji Kolegium z [...].09.2018 r. (nr [...]), którą utrzymano w mocy decyzję z [...].05.2018 r. Z analizy akt sprawy wynika, że wniosek spółki z [...].06.2019r. o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji powinien być zakwalifikowany przez Kolegium i procedowany jako wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego w sprawie zakończonej decyzją Kolegium z [...].09.2018 r. (nr [...]). Kluczowe w tym zakresie okazało się stanowisko spółki, które wyraziła w piśmie z [...].09.2019 r. Spółka podkreśliła w nim bowiem, że wnosi "o uchylenie obu decyzji, tj. z [...].09.2018r. [...] i utrzymanej tą decyzją decyzji Burmistrza Gminy [...] z [...].05.2028 r. [...] jako wydanych z naruszaniem przepisów o właściwości". Również w późniejszych pismach, będących odpowiedzią na wezwanie Kolegium dotyczących wskazania aktu administracyjnego, którego domaga się stwierdzenia nieważności, spółka na tyle sprecyzowała treść żądania, iż nie może budzić wątpliwości, że przedmiotem postępowania Kolegium powinno być wyłącznie stwierdzenie nieważności sprawy zakończonej decyzją Kolegium z [...].09.2018r. (nr [...]). Co istotne, żaden przepis nie zabrania stronie zmiany żądania na etapie postępowania drugoinstancyjnego o ile nie narusza to wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. W konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] wobec treści oświadczeń spółki, nie tylko nie powinno kontynuować postępowania dotyczącego postanowienia z [...].10.2019 r. (nr [...]), ale już wobec oświadczenia z [...].09.2019 r. powinno wszcząć jedno postępowanie nieważnościowe w sprawie zakończonej decyzją Kolegium z [...].09.2018 r. ([...]). W myśl sentencji entia non sunt multiplicanda praeter necessitatem – proste rozwiązania są najlepsze. Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 oraz art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy od skargi, orzeczono w pkt 3 sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.