I OSK 539/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) Protokolant Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 27 października 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 1046/08 w sprawie ze skargi T. R. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 30 października 2008r. sygn. akt II SA/Wa 1046/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, (zwany dalej WSA lub Sądem I instancji), oddalił skargę T. R. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] maja 2008r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego. W uzasadnieniu WSA przedstawił następującą argumentacje faktyczną i prawną: decyzją z dnia [...] marca 2008r. nr [...] Prezes Rady Ministrów, na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), zwaną dalej ustawą emerytalną, odmówił T. R. przyznania emerytury specjalnej. W uzasadnieniu organ wskazał, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach Prezes Rady Ministrów może przyznać świadczenie specjalne - emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej, niż określone w ustawie. Świadczenie to może być przyznane osobie znajdującej się w trudnej sytuacji bytowej, niezdolnej do pracy z uwagi na wiek lub stan zdrowia, o ile w sprawie występują też inne okoliczności wskazujące na jej szczególny charakter. W przypadku wnioskodawczyni nie wystąpiły okoliczności uzasadniające przyznanie emerytury specjalnej. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek T. R., Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] maja 2008r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i naprowadził, że wnioskowane świadczenie jest przyznawane na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy emerytalnej, który to przepis nie precyzuje warunków, jakie powinny być spełnione by emerytura lub renta mogła być przyznana i dlatego wniosek T. R. został rozpatrzony pod kątem występowania okoliczności uzasadniających potraktowanie sprawy w sposób szczególny. Trudna sytuacja życiowa wnioskodawczyni i jej rodziny nie uzasadniają jej szczególnego charakteru, a świadczenia specjalne nie mają charakteru socjalnego. Okoliczność otrzymywania renty inwalidzkiej w kwocie [...] zł miesięcznie i brak dostatecznych środków finansowych na utrzymanie rodziny, której łączny dochód wynosi [...] zł, nie stanowi podstawy do przyznania świadczenia specjalnego. Warunkiem przyznania wnioskowanego świadczenia są przede wszystkim udokumentowane okoliczności wskazujące na to, że wnioskodawca podczas swojej działalności np. politycznej, naukowej, społecznej czy gospodarczej dokonał wybitnych zasług dla kraju, a jego obecna sytuacja socjalno-bytowa jest rażąco niesprawiedliwa w odniesieniu do jego dokonań. Warunki te nie zostały spełnione w rozpoznawanej sprawie. W skardze T. R. i podała, że decyzja odmowna jest dla niej krzywdząca, bowiem organ nie uwzględnił ciężkich przeżyć z okresu dzieciństwa, w tym śmiertelnego postrzelenia matki w czasie II wojny światowej przez polskiego żołnierza, za co wojsko nigdy nie wypłaciło odszkodowania. Skarżąca wskazała też na trudną sytuację zdrowotną swoją i wszystkich członków rodziny. W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalając skargę zacytował przepis art. 82 ust. 1 ustawy emerytalnej podkreślając uznaniowy charakter decyzji podejmowanych na jego podstawie i wyjaśnił zasady kontroli sądowoadministracyjnej tego rodzaju rozstrzygnięć. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ zbadał wskazane przez skarżącą okoliczności, w tym sytuację bytową i szczególne okoliczności, jakimi uzasadniała przyznanie świadczenia specjalnego. W ocenie WSA organ dokładnie wyjaśnił powody podjęcia decyzji odmownej oraz wskazał na materiał dowodowy stanowiący podstawę tego rozstrzygnięcia. Także w ocenie Sądu I instancji przeprowadzone postępowanie nie zawierało żadnych uchybień, które skutkowałyby uchyleniem decyzji. Wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 października 2006r. sygn. akt P 38/2005, w którym Trybunał wywiódł, że przy świadczeniach specjalnych chodzi o uhonorowanie i zapewnienie godziwych warunków bytowych osobom, które mają wybitne indywidualne, także w znaczeniu "niepowtarzalne", zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności WSA stwierdził, że na aprobatę zasługuje stanowisko organu, wedle którego skarżąca nie wykazała okoliczności mogących stanowić podstawę do przyznania świadczenia specjalnego. Trudna sytuacja bytowa skarżącej, doznane krzywdy i cierpienia nie mogą stanowić podstawy przyznania dochodzonego świadczenia, gdyż wówczas zastąpiłoby ono pomoc społeczną. W skardze kasacyjnej T. R. reprezentowana przez adwokata z urzędu, zaskarżyła powyższy wyrok w całości. Na zasadzie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 P.p.s.a. przez błędne oddalenie skargi pomimo zaistnienia na etapie postępowania administracyjnego uchybień procesowych prowadzących do realnego pozbawienia skarżącej prawa do dwukrotnego kompleksowego i wszechstronnego przeanalizowania sprawy przez organ administracji publicznej i rozstrzygnięcia jej prawidłowymi pod względem formalnym decyzjami, a także naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. przez zaakceptowanie wadliwej z punktu widzenia wymogów stawianych przez art. 107 § 3 kpa decyzji z dnia [...] marca 2008r. znak [...]. Na tej podstawie sformułowano wniosek o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że istniejące w postępowaniu administracyjnym naruszenia procedury powinny skutkować wyrokiem uchylającym zaskarżony akt i przekazującym sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi administracji. Decyzja poprzedzająca zaskarżoną decyzję została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 kpa, ponieważ w uzasadnieniu faktycznym, de facto poprzestano na stwierdzeniu, że wnioskodawczyni nie spełnia kryteriów do przyznania emerytury specjalnej. W tej sytuacji Prezes Rady Ministrów w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powinien był uchylić swoją wcześniejszą decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, czego nie uczynił. Dopiero po zaskarżeniu tej decyzji organ ustalił stan faktyczny i wziął pod uwagę materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. W ocenie skarżącego doszło do pozbawienia skarżącej uprawnienia do rozpoznania jej wniosku dwoma decyzjami. Co prawda formalnie zostały wydane dwie decyzje ale tylko druga z nich spełnia kryteria z art. 107 § 3 kpa. Spełniając zaś te kryteria sama obarczona jest wadą naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 kpa. WSA rozpoznając sprawę powinien był te uchybienia dostrzec i orzec o uchyleniu zaskarżonego aktu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw. W podstawach skargi kasacyjnej sformułowano wyłącznie zarzut naruszenia przepisów postępowania, a to art. 151 P.p.s.a. oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., który to przepis powiązano z art. 107 § 3 kpa. W uzasadnieniu wskazano też na naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 kpa z argumentacją, że Prezes Rady Ministrów w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powinien był uchylić swoją wcześniejszą decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji. Domagając się natomiast uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a więc podjęcia w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Prezesa Rady Ministrów decyzji kasacyjnej, autor skargi kasacyjnej winien był powołać przepis art. 138 § 2 kpa. Niemniej jednak, pomimo tej wewnętrznej sprzeczności Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w realiach sprawy zarzut ten, niezależnie od intencji skarżącego kasacyjnie, jest nieusprawiedliwiony. Przede wszystkim przypomnieć należy, że skarga dotyczyła decyzji wydanej dwukrotnie przez ten sam organ a to Prezesa Rady Ministrów, który z mocy art. 82 ust. 1 ustawy emerytalnej jest właściwy w tej sprawie. Prezes Rady Ministrów jest organem, o jakim mowa w art. 5 § 2 pkt 4 kpa i dlatego postępowanie w tym przypadku jest jednoinstancyjne, co stanowi odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 15 kpa, a wydana decyzja jest ostateczna. Niemniej jednak od decyzji wydanej przez organ wymieniony w przepisie art. 5 § 2 pkt 4 kpa stronie, z mocy art. 127 § 3 kpa, przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, który dozwala temu samemu organowi na ponowne całościowe rozpatrzenie sprawy zakończonej taką decyzją, a nie tylko rozpatrzenie jej w ograniczonym zakresie. Wynikający z art. 127 § 3 kpa in fine obowiązek odpowiedniego stosowania do wniosku przepisów dotyczących odwołań od decyzji podkreśla merytoryczny charakter ponownego postępowania. Zatem w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ten sam organ, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa może utrzymać w mocy podjęte przez siebie rozstrzygnięcie, może też uchylić swoją decyzję w całości lub w części i orzec co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 kpa), a więc podjąć decyzję o charakterze merytoryczno-reformatoryjnym. Tożsamość organu wydającego decyzję "pierwszoinstancyjną" i decyzję w wyniku rozpoznania wniosku o ponownego rozpatrzenia sprawy stawia pod znakiem zapytania uprawnienie do orzekania przez ten organ w postępowaniu "odwoławczym" w trybie art. 138 § 2 Kpa. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W przypadku organu monokratycznego, o jakim mowa w art. 5 § 2 pkt 4 kpa, brak jest racjonalnych podstaw do orzekania kasacyjnego, skoro ewentualne braki w dotychczasowym postępowaniu musiałby uzupełniać i realizować "wytyczne" odnośnie do dalszego postępowania (art. 138 § 2 kpa zd. drugie), ten sam monokratyczny organ. Argument przeciwko kasatoryjnemu orzekaniu wywieść można również z zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 § 1 kpa. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zatem konkluzja jest taka, że w przypadku organu monokratycznego, przy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 kpa), wydanie przez ten organ decyzji kasacyjnej, mającej swe oparcie w przepisie art. 138 § 2 kpa, jest niedopuszczalne. Zgodzić należy się ze skargą kasacyjną, że decyzja "pierwszoinstancyjna" Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 marca 2008r. jest lakoniczna, a uzasadnienie nie do końca odpowiada wymaganiom z art. 107 § 3 kpa. Niemniej jednak decyzja wydana po rozpoznaniu wniosku T. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy ułomności te eliminuje: szczegółowo przedstawia bezsporny zresztą stan faktyczny, a także szczegółowo odnosi się do materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia, wyjaśniając treść powołanego przepisu. Zawiera więc uzasadnienie faktyczne i prawne, które w żadnym zakresie nie narusza przepisu art. 107 § 3 kpa. Zasadnie więc WSA skargę oddalił, w oparciu o art. 151 P.p.s.a. W konsekwencji, uwzględniając zaprezentowany wyżej pogląd o niedopuszczalności kasacyjnego orzekania przez organ monokratyczny w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, w oparciu o przepis art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o wynagrodzeniu pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika z urzędu należne od Skarbu Państwa (art.250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 250 - 261 P.p.s.a.