II OW 160/14

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki (spr.) del. WSA Dorota Dąbek Protokolant asystent sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Wójtem Gminy Moszczenica w sprawie wskazania organu właściwego do wydania zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym drogi gminnej (dz. nr ewid. [...] i [...]) obiektu budowlanego lub urządzenia niezwiązanego z potrzebami ruchu drogowego- linii kablowej niskiego napięcia do zasilania postanawia: wskazać Wójta Gminy Moszczenica jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku P.P. z dnia 11.06.2014 r. dotyczącego lokalizacji w pasie drogowym urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego tj. linii kablowej niskiego napięcia do zasilania przydomowej elektrowni wiatrowej w pasie drogowym drogi gminnej (nr ew. działek [...] i [...] obr. [...]). UZASADNIENIE Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad pismem z dnia 1 sierpnia 2014 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Wójtem Gminy Moszczenica, w sprawie wyrażenia zgody na lokalizację w pasie drogowym urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, tj. linii kablowej nn do zasilania przydomowej elektrowni wiatrowej w pasie drogowym drogi gminnej (dz. nr ewid. [...] i [...] obręb [...]). Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia 11 czerwca 2014 r. P. P., zam. w m. [...],[...]wystąpił do Wójta Gminy Moszczenica, o wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym drogi gminnej (dz. nr ewid. [...] i [...]) obiektu budowlanego lub urządzenia niezwiązanego z potrzebami ruchu drogowego – linii kablowej niskiego napięcia do zasilania przydomowej elektrowni wiatrowej. Pismem z dnia 13 czerwca 2014 r. Wójt Gminy Moszczenica uznał się za organ niewłaściwy do załatwienia przedmiotowej sprawy i przekazał ww. wniosek do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Łodzi, argumentując to tym, że działki drogowe o numerach ewidencyjnych: [...] i [...], obręb [...] zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów i budynków – stanowią własność Skarbu Państwa i są przekazane w trwały zarząd GDDKiA Oddział w Łodzi. Ponadto dla ww. działek Sąd Rejonowy w Piotrkowie Trybunalskim prowadzi księgę wieczystą o numerze [...], w której wpis potwierdza zapisy w ewidencji gruntów. GDDKiA pismem z dnia 1 sierpnia 2014 r., wystąpił, na podstawie art. 22 § 3 k.p.a., w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Wójtem Gminy Moszczenica, dotyczącego ustalenia, który z organów jest właściwy w przedmiocie rozpoznania wniosku Piotra Przybyła. W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż uchwałą Nr XXXI1/192/2001 z dnia 31 stycznia 2001 r. Rady Gminy Moszczenica w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg gminnych zaliczono do kategorii dróg gminnych drogę publiczną Lutosławice Rządowe (gm. Grabica) – Pieńki Sierosławskie – Rękoraj – droga krajowa nr 91, oznaczoną na załączniku graficznym cyfrą: "7". Analiza przedłożonego załącznika graficznego do w/w uchwały wykazała, że dz. nr ewid. [...] i [...] leżą w ciągu przedmiotowej drogi gminnej, albowiem nie wskazano aby przebieg przedmiotowej drogi gminnej nie zachowywał ciągłości. Z uzyskanego wypisu z rejestru gruntów nie wynika, aby na przedmiotowych działkach był ustanowiony trwały zarząd na rzecz GDDKiA Oddział w Łodzi – wbrew twierdzeniu Wójta Gminy Moszczenica. Niemniej jednak w ocenie organu sam fakt posiadania tytułu prawnego do gruntu zajętego pod drogę nie przesądza o posiadania statusu zarządcy tej drogi. O pełnieniu funkcji zarządcy drogi decyduje bowiem kategoria drogi a nie tytuł prawny do gruntu, a zgodnie z treścią art. 19 ust. 12 pkt 4 ustawy o drogach publicznych zarządcą dróg gminnych jest wójt, burmistrz bądź prezydent miasta (dalej u.d.p.). GDDKiA zwrócił również uwagę na decyzję Wojewody Łódzkiego nr 382/14 r. z dnia 4 listopada 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie autostrady Al na odcinku od węzła "Tuszyn" z wyłączeniem węzła do węzła "Bełchatów" wraz z węzłem od km 355+937,65 do km 351+800,00 – odcinek A, z której wynika, że dz. nr ewid. [...] i [...] obręb [...] są usytuowane poza liniami rozgraniczającymi teren wskazanej inwestycji. Decyzja ta nakłada jedynie obowiązek dokonania przebudowy przedmiotowej drogi gminnej m.in. na terenie dz. nr ewid. [...], jednakże analiza projektu zagospodarowania terenu, stanowiącego załącznik do ww. decyzji, wykazała, że dz. nr ewid. [...] będzie zajęta jedynie częściowo i tylko na czas przebudowy przedmiotowej drogi gminnej, co dodatkowo przemawia za tym, że przedmiotowe działki leżą w ciągu drogi gminnej. Zgodnie z treścią art. 39 ust 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.) w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi (...). W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Wójt Gminy Moszczenica 'podniósł, że z decyzji Wojewody Łódzkiego [...] z dnia [...] marca 2009 r. wynika jasno, że działka nr 468/24 obręb Sierosław została nabyta z mocy prawa przez Skarb Państwa jako zajęta pod drogę publiczną – drogę krajową nr 91 (obecnie autostrada Al). Z tego względu nie można twierdzić, że przedmiotowy wiadukt leży w ciągu drogi gminnej. Droga gminna 110154E Lutosławie Rządowe – Pieńki Sierosławskie – Rękoraj – droga krajowa 91 kończy się przed wiaduktem, za wiaduktem jest już inna gmina (Tuszyn). Art. 39 ust. 3 u.d.p. stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi. Z kolei art. 19 ust. 1 u.d.p. określa, że zarządcą drogi jest organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Ustęp 2 tego przepisu mówi o tym, że zarządcą dróg gminnych jest Wójt (pkt. 4), zaś dróg krajowych – GDDKiA (pkt. 1). Jest to przepis ogólny odnoszący się do zarządców dróg. W u.d.p. znajdują się jednak jeszcze przepisy szczególne regulujące zarządzanie drogami w szczególnych przypadkach. Takim przepisem jest m.in. art. 25 u.d.p. Zgodnie z art. 25 ust. 3 u.d.p. budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona skrzyżowania autostrady lub drogi ekspresowej z innymi drogami publicznymi, wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi w pasie drogowym oraz urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanymi z funkcjonowaniem tego skrzyżowania, należy do zarządcy autostrady lub drogi ekspresowej. Sięgnięcie do definicji zawartych w art. 4 u.d.p. pozwala stwierdzić, że drogowymi obiektami inżynierskimi są obiekty mostowe, tunele, przepusty i konstrukcje oporowe (pkt 12), zaś do obiektów mostowych zaliczamy budowlę przeznaczoną do przeprowadzenia drogi, samodzielnego ciągu pieszego lub pieszo-rowerowego, szlaku wędrówek zwierząt dziko żyjących lub innego rodzaju komunikacji nad przeszkodą terenową, w szczególności: most, wiadukt, estakadę, kładkę. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z wiaduktem. Działka [...] i [...] obręb [...] są działkami "położonymi na wiadukcie" nad autostradą Al. Zgodnie z definicją skrzyżowania zawartą w art. 4 pkt 9 u.d.p. skrzyżowania dróg publicznych mogą być jedno lub wielopoziomowe, do wielopoziomowych zaliczamy krzyżowanie się lub połączenie dróg publicznych na różnych poziomach, zapewniające pełną lub częściową możliwość wyboru kierunku jazdy (węzeł drogowy) lub krzyżowanie się dróg na różnych poziomach, uniemożliwiające wybór kierunku jazdy (przejazd drogowy). Przy czym autostrady zawsze posiadają skrzyżowania wielopoziomowe z drogami publicznymi (art. 4 pkt 11b u.d.p.). Biorąc pod uwagę powyżej przytaczane przepisy Wójt stwierdził, że choć w art. 25 ust. 3 u.d.p. nie jest to wprost napisane, zarządcą skrzyżowania autostrady z inną droga publiczną wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi w pasie drogowym jest zarządca autostrady, gdyż to do zarządcy autostrady należą czynności właściwe zarządcy drogi. Z tego względu nawet gdyby uznać, że przedmiotowe działki leżą w ciągu drogi gminnej, tak czy inaczej zarządcą całego skrzyżowania będzie GDDKiA i to do niego powinno należeć wydanie decyzji w przedmiocie zlokalizowania w pasie drogowym linii kablowej niskiego napięcia do zasilenia przydomowej elektrowni wiatrowej. Jednocześnie Wójt uważa, że działki te nie leżą w ciągu drogi gminnej z powodów podanych powyżej. Dodatkowo Wójt zauważył, że wiadukt, o którym mowa powyżej jest rzeczywiście remontowany oraz utrzymywany przez GDDKiA (min. zimowe utrzymanie). W piśmie z dnia 5 listopada 2014 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odpowiadając na pismo Wójta Gminy Moszczenica wskazał, że projektowana linia kablowa nn do przydomowej elektrowni wiatrowej, ma zostać zlokalizowana w pasie drogowym drogi gminnej Nr 110154E i jednocześnie poza obszarem skrzyżowania tej drogi z autostradą Al. W konsekwencji organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy jest Wójt Gminy Moszczenica, bowiem o pełnieniu funkcji zarządcy drogi decyduje jej kategoria, a nie tytuł prawny do gruntu, na którym droga jest usytuowana (własność Skarbu Państwa w stosunku do działek o nr ewid. [...] i [...] pozostaje bez wpływu na ustalenie zarządcy drogi). Generalny Dyrektor podniósł też że w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze skrzyżowaniem wielopoziomowym (przejazdem drogowym) drogi gminnej Nr 110154E z autostradą Al, które utrzymuje i chroni – w trybie wskazanego wyżej art. 25 ust. 3 ustawy o drogach publicznych – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Podkreślił, że obszaru skrzyżowania nie wyznaczają granice działek, ale pewne elementy zagospodarowania terenu, które ze względu na swoje funkcjonalne przeznaczenie, określają granice tego skrzyżowania. W niniejszej sprawie skrzyżowanie wyznaczają granice nasypów przyczółków wiaduktu, leżącego w ciągu drogi gminnej, co jednocześnie oznacza, że przedmiotowy wiadukt częściowo jest usytuowany na dz. nr ewid. [...]. Ponieważ planowana infrastruktura ma zostać zlokalizowana na dz. 468/27 i części dz. nr ewid. [...], usytuowanych już poza omawianym skrzyżowaniem drogi gminnej z autostradą Al, koniecznym jest uznanie braku podstaw do działania GDDKiA w tej sprawie jako zarządcy drogi. Generalny Dyrektor wskazał, że celem nabycia tej działki przez Skarb Państwa było jedynie umożliwienie przebudowy istniejącego wiaduktu, w ramach budowy autostrady płatnej Al, co dodatkowo potwierdza przywołana decyzja, która nie obejmuje dz. nr ewid. [...] obręb [...]. Potwierdzeniem powyższego jest również uzyskana decyzja Wojewody Łódzkiego nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie autostrady Al na odcinku od węzła "Tuszyn" z wyłączeniem węzła do węzła "Bełchatów" wraz z węzłem od km 335+937,65 do km 351+800,00 – odcinek A, która przewiduje czasowe zajęcie części działki nr ewid. [...] w celu przebudowy drogi gminnej Nr 110154E: Lutosławice Rządowe – Pieńki Sierosławskie – Rękoraj – droga krajowa 91. Stwierdzenie jakoby droga gminna Nr 110154E Lutosławice Rządowe – Pieńki Sierosławskie – Rękoraj – droga krajowa 91 kończyła się przed przedmiotowym wiaduktem (jak uznaje Wójt Gminy Moszczenica), nie znajduje odzwierciedlenia w uchwale nr XXXI1/192/2001 Rady Gminy Moszczenica z dnia 31 stycznia 2001 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg gminnych wraz z załącznikiem Nr 1, bowiem zgodnie z jej treścią ciąg w/w drogi gminnej określono jako: "Lutosławice Rządowe (gm. Grabica) – Pieński Sierosławskie – Rękoraj – droga krajowa Nr 91". Jednocześnie z treści Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 marca 2010 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach dolnośląskim, kujawsko-pomorskim, lubelskim, lubuskim, łódzkim, małopolskim, mazowieckim, opolskim, podkarpackim, podlaskim, pomorskim, śląskim, świętokrzyskim, warmińsko-mazurskim, wielkopolskim, zachodniopomorskim (Dz.U. z 2010 r. Nr 59, poz. 371) nie wynika, aby sporny odcinek drogi publicznej był zaliczony do kategorii dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość oraz spory kompetencyjne w przypadkach określonych w art. 4 p.p.s.a. oraz w art. 22 § 1 i 2 k.p.a. Zaistniały spór pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Wójtem Gminy Moszczenica, jest sporem kompetencyjnym ponieważ ma miejsce pomiędzy organem administracji rządowej (art. 18 ust. 1 u.d.p.) a organem jednostki samorządu terytorialnego (art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a.), co wynika z brzmienia art. 4 in fine p.p.s.a. Rozstrzyganie tego typu sporów należy zgodnie z art. 22 § 2 k.p.a. oraz art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Bezspornym jest, że działki o nr ewid. [...] i [...], których dotyczy wniosek P. P. z dnia 11 czerwca 2014 r., leżą w ciągu drogi gminnej Lutosławie Rządowe (Gm. Grabica) – Pieńki Sierosławskie – Rękoraj – droga krajowa nr 91, co wynika z pkt 7 załącznika nr 1 do uchwały Nr XXXII/192/2001 Rady Gminy Moszczenica z dnia 31 stycznia 2001 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg gminnych. Zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 4 u.d.p. zarządcą ww. drogi gminnej jest Wójt Gminy Moszczenica. Wniosek P. P. skierowany do Wójta Gminy Moszczenica dotyczy zezwolenia na "lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego". Zezwolenie takie stosownie do art. 39 ust. 3 u.d.p. wydaje zarządca drogi w drodze decyzji, w tym przypadku właściwym do wydania zezwolenia lub odmowy wydania takiego zezwolenia jest Wójt Gminy Moszczenica. Argumentacja Wójta Gminy Moszczenica uzasadniająca brak jego właściwości w tej sprawie, nie znajduje żadnego uzasadnienia w obowiązujących przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Fakt, że działki ewidencyjne [...] i [...] stanowią własność Skarbu Państwa, nie ma wpływu na to, że przedmiotowe działki leżą w ciągu drogi gminnej o czym zadecydowano we wcześniej powołanej uchwale Rady Gminy Moszczenica z dnia 31 stycznia 2001 r. Należy zgodzić się z poglądem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, że o tym kto jest zarządcą danej drogi decyduje jej kategoria, a nie tytuł prawny do gruntu, na którym droga jest usytuowana. Należy zauważyć, że w art. 2a u.d.p. mówiąc o własności poszczególnych kategorii dróg ustawodawca nie odnosił tego do tytułu prawnego do gruntu zajętego pod drogę. jedynie w art. 8 u.d.p. definiującym drogi wewnętrzne, zadania zarządcy drogi zostały powierzone zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku właścicielowi tego terenu. Poza tym należy zauważyć, że w art. 2a u.d.p. jest mowa o własności drogi, a więc w rozumieniu art. 4 pkt 2 u.d.p. o własności budowli wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącymi całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowanymi w pasie drogowym. Bezspornym jest również, że działki nr ewid. [...] i [...] są położone poza skrzyżowaniem drogi gminnej z autostradą A1, nie mają więc tu zastosowania przepisy art. 25 ust. 3 u.d.p., czego potwierdzeniem mogą też być decyzje: Wojewody Łódzkiego Nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r., Nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. oraz decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2014 r. ustalająca lokalizację autostrady płatnej A1 od węzła "Tuszyn" km 336 + 000 do węzła "Kamieńsk" km 375 + 800, z których wynika, że działki nr ewid. [...] i [...] obręb [...] usytuowane są poza liniami rozgraniczającymi autostrady A1. Nie można też przyjąć, jak twierdzi Wójt Gminy Moszczenica, że droga gminna Nr 110154E kończy się przed wiaduktem przeprowadzającym drogę gminną nad autostradą A1, gdyż nie znajduje to odzwierciedlenia w uchwale nr XXXII/192/2001 Rady Gminy Moszczenica z dnia 31 stycznia 2001 r. Również nie znajduje ten pogląd potwierdzenia w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 24 marca 2010 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach dolnośląskim, kujawsko-pomorskim, lubelskim, lubuskim, łódzkim, małopolskim, mazowieckim, opolskim, podkarpackim, podlaskim, pomorskim, śląskim, świętokrzyskim, warmińsko-mazurskim, wielkopolskim, zachodniopomorskim (Dz.U. z 2010 r. Nr 59, poz. 371). Nie potwierdziło się też to, że na działkach nr ewidencyjny [...] i [...] był ustanowiony trwały zarząd na rzecz GDDKiA Oddział w Łodzi (wypis z rejestru gruntów z 13 października 2014 r.). Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. podjął rozstrzygnięcie jak w sentencji postanowienia, wskazując jako organ właściwy Wójta Gminy Moszczenica.