III SAB/Wr 879/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dagmara Dominik-Ogińska Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Kieres (sprawozdawca) Sędzia WSA Jadwiga Danuta Mróz po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 września 2020 r. sprawy ze skargi D.H. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy: I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do wydania w sprawie Strony skarżącej aktu administracyjnego, w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz Strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie: 500,00 zł (pięćset złotych); V. zasądza na rzecz Strony skarżącej od Wojewody D. kwotę: 100,00 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi D. H. (dalej: Strona, Skarżący) jest bezczynność Wojewody D. (dalej: Organ, Wojewoda) w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Jak wynika z akt sprawy 3 sierpnia 2018 r. Strona złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wraz załącznikami (kopia stron paszportu, kopia odpisu aktu urodzenia, odpis skróconego aktu małżeństwa, dowód opłaty skarbowej, umowa zlecenia). W dniu 04.12.2018 r. Organ otrzymuje pismo Strony – skargę, prośbę o przyspieszenie sprawy, udzielenie informacji o postępowaniu, ustalenie terminu na uzupełnienie stwierdzonych braków, o ustalenie terminu na wbicie pieczęci w paszporcie potwierdzającej złożenie wniosku. Następnie 20 marca 2019 r. Wojewoda otrzymuje prośbę Strony o przyspieszenie wydania kart pobytu po ślubie, a w dniu 8.04.2019 r. ponaglenie, w którym zawarto wnioski o wyznaczenie terminu i zobowiązanie organu do bezzwłocznego załatwienia sprawy, wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwieniu sprawy w terminie i ustalenie czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W dniu 8.05.2019 Wojewoda tworzy pismo przekazujące ponaglenie do Urzędu do Spraw Cudzoziemców, a także wezwanie do Strony z terminem realizacji 7 dni (pod rygorem pozostawienia bez rozpoznania): o osobiste stawiennictwo, uzupełnienie wniosku – wypełnienie wskazanych w wezwaniu pozycji, przedstawienie ważnego dokumentu podróży – kserokopia stron zawierających adnotacje urzędowe, a także zawierające informację o obowiązku złożenie odcisków linii papilarnych (z pouczeniem, że ich nie złożenie skutkuje odmową wszczęcia postępowania). W dniu 24.07.2019 r. Organ otrzymuje skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Wojewody. Wojewoda zawiadomieniem z 20 sierpnia 2019 r. pozostawił wniosek Strony bez rozpoznania. W skardze na bezczynność Wojewody w sprawie dotyczącej rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy Strona zarzuciła naruszenie przepisów: art. 8, art. 9, art. 12, art. 35, art. 36 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) – dalej jako k.p.a. i wniosła o zobowiązanie Organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 1 miesiąca oraz o ustalenie, że niezałatwienie sprawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał w szczególności, na nieuzupełnienie braków formalnych wniosku, pomimo skutecznego wezwania, co spowodowało pozostawienie wniosku Strony bez rozpoznania. Następnie Wojewoda podniósł, że sposób postępowania nie wynika ze złej woli pracowników, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków cudzoziemców i problemów kadrowych. Równocześnie Organ zwrócił uwagę, że w działalności Organu wprowadzane są zmiany przez kierownictwo urzędu. Ponadto brak jest podstaw, by uznać, że bezczynność miała miejsce z naruszeniem prawa o rażącym charakterze, rozpatrywane sprawy są szczególnie skomplikowane. W dniu 20.01.2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wpływa pismo wyjaśniające Strony, w którym wskazano na uzupełnienie w terminie braków wniosku, o których uzupełnienie strona została wezwana przez Organ. Pismem tym Strona zmodyfikował również żądania skargi na: 1) zobowiązanie Organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku, 2) o stwierdzenie bezczynności, w tym bezczynności związanej z pozostawieniem sprawy bez rozpoznania, 3) o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym; 5) o przyznanie sumy pieniężnej w wysokości 3.000,00 zł; 6) o zwrot kosztów związanych z dochodzeniem praw; 7) o przeprowadzenie dowodu z korekty wniosku. Ww. pismo zostało przesłane do Organu celem ustosunkowania się, z uprawnienia tego Wojewoda nie skorzystał. Postanowieniem z 26 lutego 2020 r. o sygn. akt III SAB/Wr 879/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zawiesił postępowanie sądowe z uwagi na brak ostatecznego rozstrzygnięcia sądowego w przedmiocie drugiej skargi Strony w tej samej sprawie, dotyczącej bezczynności Wojewody w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W dniu 26 sierpnia 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wpływa pismo Strony, w którym wskazano, iż pomimo zawiadomienia o pozostawieniu podania (wniosku) Strony bez rozpoznania sprawa jednak jest w toku (do pisma dołączono dokumenty potwierdzające dalsze procedowanie Wojewody – pismo o wyznaczeniu terminu zakończenie postępowania na dzień 18 maja 2020 r., zapytanie skierowane do jednostek Policji, ABW i Straży Granicznej - czy wjazd i pobyt Strony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego). Postanowieniem z 7 września 2020 r. o sygn. akt III SAB/Wr 879/19 tut. Sąd podjął z urzędu zawieszone postępowanie sądowoadministracyjne z uwagi na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 czerwca 2020 r. o sygn. akt II OZ 366/20, którym zostało oddalone zażalenie Strony na postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 3.01.2020 r., sygn. akt III SAB/Wr 1298/19 odrzucające drugą skargę na bezczynność Wojewody w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) – dalej jako p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art.120 p.p.s.a.). Na przytoczonej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Równocześnie nie mogły zostać uwzględnione wnioski dowodowe Skarżącego złożone przy piśmie z 20 stycznia 2020 r. Stosownie, bowiem do treści art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd administracyjny jedynie w ograniczonym zakresie może na wniosek albo z urzędu przeprowadzić dowód z dokument, jednakże może mieć to mieć miejsce na rozprawie lub po jej zamknięciu (art. 113 § 2 p.p.s.a.) . Tymczasem żadna ze stron nie wnosiła o przeprowadzenie rozprawy, a Skarżący wręcz wnosił o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Następnie istotnym jest wskazanie, że Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 23 czerwca 2020 r. o sygn. akt II OZ 366/20 jednoznacznie przesądził, że zawiadomienie o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a. prowadzi do takich samych skutków, jak niezałatwienie sprawy w terminie i wydanie takiego zawiadomienia nie podlega zaskarżeniu odrębną skargą na bezczynność. Jak wskazano w ww. postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego: "W takim stanie faktycznym, (...) nie można wyprowadzić podstaw do wniesienia dwóch skarg na bezczynność tożsamej sprawy będącej w toku instancji." Tym samym merytorycznej ocenie przez tut. Sąd podlega wyłącznie sprawa ze skargi na bezczynność Wojewody w przedmiocie wniosku Strony z 1 sierpnia 2018 r. o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy, zarejestrowana pod sygnaturą III SAB/Wr 879/19. Przechodząc zatem do merytorycznej oceny sprawy należy zwrócić uwagę, że bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Natomiast w myśl ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W ocenie Sądu Organ dopuścił się bezczynności. Z akt sprawy wynika, że złożony Organowi w dniu 3.08.2018 r. wniosek Strony o zezwolenie na pobyt czasowy nie został załatwiony we właściwym terminie. Wniosek ten nie był w ogóle procedowany przez okres ponad 9 miesięcy. Aktywność Organu wymusiło dopiero ponaglenie Strony, który otrzymawszy je 8 kwietnia 2019 r. wystosował do Strony wezwanie z 9 maja 2019 r r. Po ww. wezwaniu ponownie Organ popadł w bezczynność, która trwała kolejne 3 miesiące aż do wydania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. zawiadomienia z 20 sierpnia 2019 r. o pozostawieniu bez rozpoznania złożonego przez Stronę wniosku. Co należy zaznaczyć wspomniane zawiadomienie zostało wydane dopiero po złożeniu przez Stronę skargi na bezczynność, która do organu wpłynęła 24.07.2019 r. Z akt wynika równocześnie okoliczność braku negacji Organu twierdzeń Strony o wadliwym wydaniu wymienionego zawiadomienia, z uwagi na rzekome nieuzupełnienie stwierdzonych braków w wniosku mimo wystosowanego do Strony wezwania z dnia 9.05.2019 r. Mianowicie pomimo przesłanego Organowi pisma Strony z 20 stycznia 2020 r. zawierającego jednoznaczne twierdzenia o uzupełnieniu mankamentów wniosku w terminie, Organ nie raczył się do tych twierdzeń odnieść. Tym samym Sąd uznaje, że Organ milcząco uznał racje Strony wskazane w tym piśmie, a postępowanie w przedmiocie wniosku Strony o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy jest w toku. Powyższe wskazuje, że Organ pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w ten sposób zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 oraz w art. 8, art. 12 k.p.a.. Okres zwłoki ze strony Organu przekroczył, wielokrotnie maksymalny termin dla załatwienia sprawy w przedmiocie rozpoznania wniosku Skarżącego, a w sprawie nie zachodzą okoliczności usprawiedliwiające tę bezczynność Organu. W zaistniałym stanie rzeczy stwierdzić należało, że Organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Podnieść również należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania w niniejszej sprawie, jak i opisaną wyżej postawę Organu Sąd uznał, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Podkreślenia wymaga, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z bierności Organu. O rażącym naruszeniu prawa w postaci bezczynności świadczą w szczególności: milczenie Organu po otrzymaniu wniosku Strony i okres owego milczenia, zainteresowanie się sprawą dopiero w wyniku "przymuszania" Organu przez Stronę - najpierw ponagleniem, a następnie Skargą. Sytuacja, w której Strona czeka tak długo – bo od sierpnia 2018 roku - na rozstrzygnięcie Organu, Organ milczy pomimo kierowanych do Niego próśb o przyspieszenie postępowania i Organ musi być przymuszany ponagleniem i skargą, aby cokolwiek uczynić w sprawie – jest jawnym ignorowaniem prawem przewidzianych terminów załatwienia sprawy. Tak jaskrawych cech bezczynności nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa, co jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie Organu podważa, bowiem zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. W ocenie Sądu, wykazana bezczynność nosi cechę rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt II wyroku. Z uwagi na brak rozstrzygnięcia w sprawie Sąd zobowiązał Organ do wydania aktu administracyjnego w sprawie Skarżącego, w terminie 14 dni od daty otrzymania przez Organ prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III sentencji wyroku). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej i grzywny stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd w przypadku wymierzania wskazanych środków. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.) Uwzględnienia natomiast wymaga kompensacyjny charakter uprawnienia – w przypadku sumy pieniężnej, ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Sąd uznając żądanie przyznania sumy pieniężnej w ramach przysługujących kompetencji orzekł o przyznaniu na rzecz Skarżącego tej sumy w wysokości 500,00 zł - uznając równocześnie, że przyznana kwota w sposób dostateczny zrekompensuje Skarżącej krzywdy związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie jej wniosku. W ocenie Sądu, zawarte w skardze żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości 3.000,00 zł byłoby w realiach sprawy zbyt wygórowane (czego konsekwencją jest pkt IV wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. w pkt V wyroku.