II SA/Ol 782/20

SENTENCJA Dnia 17 listopada 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora po rozpoznaniu na posiedzenie niejawnym w dniu 17 listopada 2020 roku sprawy ze sprzeciwu Spółki A od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" , nr "[...]" w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej oddala sprzeciw. UZASADNIENIE Po rozpoznaniu wniosku Spółka A (dalej jako: "Spółka") o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr "[...]" obr. nr "[...]", Wójt Gminy (dalej jako: "Wójt") decyzją z dnia "[...]" r. umorzył postępowanie w całości na podstawie art. 75 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 283) – dalej jako: ustawa o dostępie do informacji o środowisku oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) – dalej jako: k.p.a. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w toku postępowania zwrócił się z wnioskiem do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej jako: "RDOŚ"), Państwowego Inspektora Sanitarnego (dalej jako: "PIS"), Dyrektora Zarządu Zlewni (dalej jako: "DZZ") o wydanie opinii dotyczącej obowiązku lub braku obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W odpowiedzi PIS, na podstawie analizy przedłożonej dokumentacji, stwierdził, że planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionych w § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839) – dalej jako: rozporządzenie z dnia 10 września 2019 r., jak również do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionych w § 2 ww. rozporządzenia. Podobne stanowisko zajął Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w piśmie z dnia 19 marca 2020 r., a także Dyrektor Zarządu Zlewni w piśmie z dnia 18 marca 2020 r. W tej sytuacji Wójt uznał, że nie ma podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty i umorzył postępowanie. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła K.C., reprezentowana przez Z.G., domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Pełnomocnik strony zarzucił, iż organ I instancji nie ustalił maksymalnych tiltów możliwych do uzyskania przez antenę, mocy wyjściowej pojedynczego nadajnika TX z uwzględnieniem tolerancji tej mocy określonej przez producenta, danych producenta i typu anten oraz nadajników radiolinii, ich zysku antenowego, częstotliwości pracy oraz ich mocy wyjściowej, mocy EIRP w oparciu o budżet mocy w poszczególnych sektorach projektowej stacji z uwzględnieniem tolerancji produkcyjnej podanych parametrów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: "Kolegium", " organ odwoławczy") decyzją z dnia "[...]", na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium stwierdziło, że decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia można wydać tylko wówczas, gdy organ wcześniej ustali, że planowane przedsięwzięcie zalicza się do przedsięwzięć, o jakich mowa w art. 59 ustawy o dostępie do informacji o środowisku. Dopiero wówczas możliwe jest wydanie w tym przedmiocie decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę: pozytywnej, a więc ustalającej środowiskowe uwarunkowania, bądź negatywnej - odmawiającej wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadkach określonych w ustawie. Kolegium uznało, że z materiału dowodowego zebranego w sprawie nie wynika w sposób jednoznaczny, czy planowane przedsięwzięcie nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia z dnia z dnia 10 września 2019 r. Wskazano, że skoro organ I instancji nie posiada wiadomości specjalnych do oceny zakresu oddziaływania planowanej inwestycji przedstawionej przez inwestora, powinien powołać biegłego w celu wydania opinii w zakresie prawidłowości dokonanych założeń określonych w przedłożonej karcie informacyjnej przedsięwzięcia. Zarzucono, że organ I instancji nie podjął samodzielnie jakichkolwiek ustaleń faktycznych oraz nie dokonał własnej oceny przedłożonej przez Spółkę dokumentacji dotyczącej planowanej inwestycji. Nadto, w karcie informacyjnej przedsięwzięcia nie uwzględniono maksymalnych parametrów instalacji. Nie ustalono również jakie będą maksymalne tilty anten wynikające z możliwości fabrycznych danego urządzenia oraz parametry poszczególnych urządzeń towarzyszących, które także wytwarzają pole elektromagnetyczne. Nie dokonano również analizy występowania miejsc dostępnych dla ludności w odległości 70 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania. Zdaniem Kolegium, należy rozważyć, czy inwestycja po dokonanych zmianach może oddziaływać na środowisko w sposób wymagający przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Sprzeciw na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosła Spółka domagając się jej uchylenia. Zarzucono naruszenie: - art. 138 § 2 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że organ I instancji nie zebrał materiału dowodowego w całości i nie przeanalizował go prawidłowo; - art. 62a w zw. Z art. 63 i art. 59 ustawy o dostępie do informacji o środowisku w zw. z § 2 ust 1 pkt 7, § 3 ust 1 pkt 8 oraz § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenie z dnia 10 września 2019 r. poprzez bezpodstawne uznanie przez Kolegium, że informacje zawarte we wniosku Spółki były niewystarczające do prawidłowej oceny przedsięwzięcia, a ponadto bezpodstawne nałożenie obowiązku badania charakterystyki przedsięwzięcia, w zakresie jakim Spółka nie zamierza go wykorzystywać; - art. 71 i art. 72 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w zw. § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8, § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenie z dnia 10 września 2019 r. poprzez bezpodstawne uznanie, że Spółkę obowiązuje konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w sytuacji, gdy przedmiotowe przedsięwzięcie nie zalicza się do zawsze bądź potencjalnie znacząco oddziałujących na środowisko, a na terenie działki nie znajduje się inwestycja taka jak planowana przez Spółkę. W uzasadnieniu podniesiono, że zamierzenie planowane przez Spółkę nie jest przedsięwzięciem zawsze bądź potencjalnie znacząco oddziałującym na środowisko, a zatem nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zdaniem Spółki, po złożeniu przez nią wniosku o wydanie takiej decyzji, Wójt prawidłowo wydał decyzję o umorzeniu postępowania. Natomiast organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji błędnie nakazał rozpatrzeć sprawę bez odniesienia się do charakterystyki przedsięwzięcia określonego we wniosku. Spółka, za niezgodne ze stanem prawnym i faktycznym, uznała nałożenie przez Kolegium obowiązku sumowania mocy anten. Podniosła, że do wniosku dołączono Analizę środowiskową, w której wprost wskazano sumaryczny zakres oddziaływania przedsięwzięcia, pokazując sumaryczne oddziaływanie wszystkich anten. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne są powołane do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia zaistnienia istotnych wad w postępowaniu, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.). Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji jest norma prawna zawarta w art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Przepis ten wymaga, aby organ II instancji wykazał w sposób przekonywujący, że w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tylko w przypadku zaistnienia tej przesłanki organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, tj. uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. W innych przypadkach k.p.a. wymaga wydania decyzji merytorycznej, tj. albo utrzymania decyzji organu I instancji w mocy, albo jej uchylenia i orzeczenia co do istoty sprawy albo umorzenia postępowania w sytuacji zaistnienia takich podstaw. Z tymi unormowaniami koresponduje art. 136 k.p.a. wprowadzający obowiązek przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, ewentualnie zwrócenie się o to do organu I instancji, tj. zlecenie mu wykonania takich czynności. Należy podkreślić, że rozstrzygnięcie kasacyjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. W niniejszej sprawie organ odwoławczy jako przyczynę uchylenia decyzji podał niezbadanie przez organ I instancji, czy planowane przedsięwzięcie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu rozporządzenie z dnia 10 września 2019 r. Wskazano, że organ I instancji nie przeanalizował mocy anten sumarycznie i przy wartościach maksymalnych. Wszelkie obliczenia dokonane zostały przy zakładanej konfiguracji anten, nie uwzględniono maksymalnych parametrów instalacji. Nie wyjaśniono zatem, czy inwestycja po dokonanych zmianach może oddziaływać na środowisko w sposób wymagający przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko Kolegium, które to po dokonaniu analizy akt sprawy i uzasadnienia decyzji Wójta uznało, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a mianowicie art. 7 i 77 § 1 k.p.a, bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, przy czym stwierdzone naruszenia i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mają istotny i bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Decyzja o umorzeniu postępowania została wydana przez organ I instancji bez dokonania dostatecznej oceny charakteru planowanej inwestycji, bez analizy parametrów technicznych i użytkowych planowanego urządzenia, w tym złożonej dokumentacji. Natomiast bez prawidłowego ustalenia tych parametrów nie sposób rozstrzygnąć o charakterze planowanej inwestycji. Katalog przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko został zawarty w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (obowiązującym w dacie złożenia wniosku przez Spółkę). Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 tego rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż: a) 2 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, b) 5 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, c) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, d) 20 000 W - przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. W myśl § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż: a) 15 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 5 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, b) 100 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 20 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, c) 500 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 40 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, d) 1 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, e) 2 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, f) 5 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, g) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 300 m i nie mniejszej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny - przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. W § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. określono, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1; przy czym przez planowane przedsięwzięcie rozumie się w tym przypadku przedsięwzięcie, w stosunku do którego zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub dokonano zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1a tej ustawy. Z powyższych przepisów wynika, że do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej decydujących o wpływie na środowisko należą: 1) rodzaj anteny - instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne; 2) liczba anten; 3) moc promieniowania poszczególnych anten; 4) emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny; 5) odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi, a zatem konkretne umiejscowienie inwestycji na terenie objętym wnioskiem, 6) występowanie na obiekcie realizowanej lub zrealizowanej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej. Dopiero określenie tych poszczególnych parametrów technicznych inwestycji i ustalenie okoliczności jej lokalizacji (np. wobec miejsc dostępnych dla ludzi) pozwoli na dokonanie kwalifikacji inwestycji i jej charakteru (por. wyroki NSA: z 12 czerwca 2014 r., II OSK 104/13; z 16 czerwca 2015 r., II OSK 2706/13; z 29 września 2015 r., II OSK 139/14 dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako: CBOSA). Zatem dla prawidłowej oceny, czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten jak i całego przedsięwzięcia. (por. wyroki NSA: z 16 czerwca 2015 r., II OSK 2706/13; z 29 września 2015 r., II OSK 139/14 - dostępne w CBOSA). Na organach administracji spoczywa także obowiązek ustalenia, czy wokół planowanego przedsięwzięcia, w granicach określonych przez odległości i kierunki zależne od wielkości zweryfikowanych parametrów, znajdują się miejsca dostępne dla ludności. (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2020 r. II OSK 2263/20). Sąd podziela stanowisko Kolegium, iż z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika, aby organ ten przeprowadził w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające w powyższym zakresie oraz dokonał własnej oceny przedłożonych przez inwestora dowodów z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu swojej decyzji Wójt wskazał jedynie, że po wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zwrócił się do organów uzgodnieniowych o wydanie opinii dotyczącej obowiązku lub braku obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz konieczności lub braku konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko i jego zakresu dla planowanej inwestycji. Po otrzymaniu odpowiedzi, Wójt wydał decyzję o umorzeniu postępowania. Z uzasadnienia decyzji nie wynika natomiast, aby Wójt podejmował samodzielnie jakiekolwiek ustalenia faktyczne czy dokonał własnej oceny przedłożonej przez Spółkę dokumentacji dotyczącej planowanej inwestycji. Zaznaczyć należy, iż organ może oprzeć się na złożonej przez inwestora kwalifikacji przedsięwzięcia, ale pod warunkiem, że dokona jej właściwej oceny i wypowie się, czy kwalifikacja ta jest sporządzona przez właściwe osoby, czy zawiera fachowe i przekonywujące uzasadnienie, czy są dostatecznie wyjaśnione kwestie istotne dla możliwości oceny inwestycji w świetle przepisów rozporządzenie z dnia 10 września 2019 r, w tym takie kwestie jak azymuty, możliwość pochylenia anteny, tzw. tilt, możliwość zmiany kierunku wiązki promieniowania (na skutek działania ludzi i sił natury) bądź przyjęte zabezpieczenia (rozwiązania techniczne) przed możliwą ingerencją ludzi i działaniem sił natury (np. silne wiatry), odległość na jaką urządzenie może emitować pola elektromagnetyczne (równoważna moc promieniowana izotropowo) uwzględniając dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku. Materiał zgromadzony w aktach sprawy powinien dać odpowiedź na pytanie, czy w sprawie może znaleźć zastosowanie przepis § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia i w tym zakresie w uzasadnieniu decyzji winny znaleźć się stosowne ustalenia i rozważania. W tej sytuacji, prawidłowo Kolegium zastosowało art. 138 § 2 k.p.a., z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Odmienne rozstrzygnięcie doprowadziłoby do naruszenia ogólnej zasady postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a., gwarantującej stronie prawo do dwukrotnego rozpoznania jej sprawy administracyjnej. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.