I OSK 923/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska po rozpoznaniu w dniu 30 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 lutego 2020 r. sygn. akt IV SA/Wr 457/19 o odrzuceniu skargi Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. na zalecenia pokontrolne Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] 2019 r., nr [...] w przedmiocie realizacji zadań wynikających z ustawy o pomocy społecznej postanawia: 1) sprostować z urzędu zaskarżone postanowienie poprzez zastąpienie w jego komparycji błędnej nazwy organu: "Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K." nazwą prawidłową: "Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K.", 2) oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z 12 lutego 2020 r., działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej: p.p.s.a.), odrzucił skargę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. na zalecenia pokontrolne Wojewody Dolnośląskiego z [...] 2019 r. w przedmiocie realizacji zadań wynikających z ustawy o pomocy społecznej. Sąd uwzględnił, że w dniach [...] maja 2019 r. Wojewoda Dolnośląski przeprowadził w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w K. kompleksową kontrolę. W trakcie kontroli stwierdzono, że w sprawach dotyczących zasiłku celowego, zasiłku specjalnego celowego i dożywiania dzieci, realizację przyznanej pomocy rozpoczęto przed uprawomocnieniem się wydanych decyzji. Stwierdzono również, że Gmina nie prowadzi i nie zapewnia miejsc w mieszkaniach chronionych. Pismem z [...] 2019 r. Wojewoda Dolnośląski nie uwzględnił zastrzeżeń do protokołu kontroli, złożonych przez Dyrektora MOPS, dotyczących realizacji przyznanej pomocy przed uprawomocnieniem się decyzji. W wystąpieniu pokontrolnym z [...] 2019 r. Wojewoda Dolnośląski stwierdził m. in. brak prowadzenia i zapewnienia miejsc w mieszkaniach chronionych oraz realizację przyznanej pomocy przed uprawomocnieniem się decyzji w sprawach dotyczących zasiłku celowego, zasiłku specjalnego celowego i dożywiania dzieci. Wobec stwierdzonych nieprawidłowości wydano m. in. następujące zalecenia pokontrolne: podjąć działania zmierzające do realizacji zadania własnego gminy o charakterze obowiązkowym, dotyczącego prowadzenia i zapewnienia miejsc w mieszkaniach chronionych, rozpoczynać realizację przyznanej pomocy po uprawomocnieniu się decyzji lub w sprawach niecierpiących zwłoki nadawać decyzjom rygor natychmiastowej wykonalności oraz sporządzać decyzje administracyjne w sposób rzetelny, a w podstawie prawnej przywoływać dokładnie wszystkie przepisy prawa, które stanowiły podstawę wydania decyzji, z podaniem źródła jego publikacji oraz konkretnego artykułu, paragrafu czy punktu. Pismem z [...] 2019 r. Wojewoda Dolnośląski nie uwzględnił złożonych zastrzeżeń dotyczących rozpoczynania realizacji przyznanej pomocy po uprawomocnieniu się decyzji i przywoływania w podstawie prawnej decyzji wszystkich przepisów prawa, które stanowiły podstawę ich wydania. Skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu objęto zalecenia pokontrolne w zakresie podjęcia działań zmierzających do realizacji zadania dotyczącego prowadzenia i zapewnienia miejsc w mieszkaniach chronionych oraz w zakresie obejmującym rozpoczynanie realizacji przyznanej pomocy po uprawomocnieniu się decyzji lub w sprawach niecierpiących zwłoki nadawanie decyzjom rygor natychmiastowej wykonalności. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucając skargę podkreślił, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej, ich bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, ale tylko w przypadkach, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę sądu administracyjnego w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zdaniem Sądu, stanowiące przedmiot kontroli wystąpienie pokontrolne Wojewody z [...] 2019 r., skierowane do Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, zawierające zalecenia pokontrolne, nie mieści się w katalogu aktów lub czynności/bezczynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zalecenia pokontrolne wojewody reguluje art. 126 oraz art. 128 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1507). Postępowanie kontrolne, o którym mowa w tych przepisach jest postępowaniem polegającym na podejmowaniu przez organy kontroli działań (czynności kontrolnych), polegających na obserwowaniu i ustalaniu stanu faktycznego dotyczącego organizacji i funkcjonowania danej jednostki organizacyjnej, z reguły celem porównania, czy rzeczywista działalność podmiotu kontrolowanego jest zgodna z przepisami prawa, określającymi ustrój kontrolowanego oraz jego prawa i obowiązki względem państwa oraz podmiotów znajdujących się na zewnątrz i wewnątrz tej jednostki. Rezultatem działalności kontrolnej jest tzw. wynik kontroli (zawarty w protokole kontroli), w którym ustala się stwierdzony w toku kontroli stan faktyczny oraz wykryte uchybienia. Na podstawie ustaleń zawartych w wyniku kontroli formułuje się w stosunku do kontrolowanego tzw. zalecenia pokontrolne, mające na celu likwidację stwierdzonych uchybień i przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Od zaleceń pokontrolnych kontrolowanemu przysługuje w ustawowym terminie jedynie prawo zgłoszenia zastrzeżeń do organu kontroli, który obowiązany jest pisemnie ustosunkować się do ich treści i o swoim stanowisku powiadomić jednostkę kontrolowaną. Istota, funkcja i cel postępowania kontrolnego jest inny niż istota, funkcja i cel postępowania administracyjnego. Sąd zaznaczył, że zalecenia pokontrolne mogą wyjątkowo stanowić zaskarżalny akt z zakresu administracji publicznej, jednak tylko w przypadku, gdy pozostaje on wprost i bezpośrednio w związku ze sferą praw i obowiązków kontrolowanego, w szczególności gdy u podstaw nałożonego wynikiem kontroli określonego obowiązku leży obowiązujący przepis prawa. Zdaniem Sądu, zaskarżone w rozpoznawanej sprawie zalecenie pokontrolne nie zawierało władczego rozstrzygnięcia dotyczącego uprawnień lub obowiązków strony. Ogólne zaś zalecenia odnośnie podjęcia działania zmierzającego do realizacji zadania, dotyczącego prowadzenia i zapewnienia miejsc w mieszkaniach chronionych oraz rozpoczynania realizacji przyznanej pomocy po uprawomocnieniu się decyzji lub w sprawach niecierpiących zwłoki nadawania decyzjom rygoru natychmiastowej wykonalności, nie mogą być przedmiotem kontroli Sądu. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego postanowienia Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., reprezentowany przez radcę prawnego, podniósł zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zalecenia pokontrolne Wojewody nie mieszczą się w kategorii aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. w związku z czym skarga w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego. Dodatkowo, podniósł zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i odrzucenie skargi, która wg Sądu I instancji nie mogła być merytorycznie rozpoznana. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w przedstawionej sprawie było określenie, czy zalecenia pokontrolne, o których mowa w art. 128 ustawy o pomocy społecznej mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Kategorią, którą można rozważyć z punktu widzenia dopuszczalności zaskarżenia, są określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że kategoria ta, chociaż trudna do zdefiniowania, to charakteryzuje się określonymi cechami. Zalicza się do niej akty, które: 1) nie są decyzją ani postanowieniem; 2) mają charakter zewnętrzny, tj. są skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi; 3) są skierowane do indywidualnego podmiotu, a więc nie mają charakteru generalnego; 4) mają charakter publicznoprawny (należą do materii z zakresu administracji publicznej i mają charakter władczy); 5) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 6) podejmowane są przez podmiot wykonujący administrację publiczną. Te elementy określa się jako konstytuujące pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (uchwała NSA z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 14/13, dostępna w CBOSA, i powołane tam piśmiennictwo - B. Adamiak w: Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, 2006 r., nr 2, str. 16). W orzecznictwie wskazuje się, że zawarte w treści przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. sformułowanie: "dotyczące" nie może być rozumiane jako dopuszczenie pośredniego związku między aktem lub czynnością a uprawnieniem lub obowiązkiem danego podmiotu określonym przepisami (por. postanowienie NSA z 1 października 2009 r., sygn. II FSK 581/08, CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał na niedopuszczalność skargi na akt administracyjny, gdy jego treść nie niesie za sobą określonych obowiązków nakładanych na stronę skarżącą. W świetle powyższego należało ocenić, czy zalecenia pokontrolne sporządzone przez Wojewodę Dolnośląskiego w ramach nadzoru sprawowanego nad placówkami realizującymi zadania z zakresu pomocy społecznej, spełniają cechy pozwalające na uznanie, że stanowią one akt lub czynność określoną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Podkreślić przy tym trzeba, że skargą objęto zalecenia obejmujące nakaz podjęcia działań zmierzających do realizacji zadania dotyczącego prowadzenia i zapewnienia miejsc w mieszkaniach chronionych (pkt 2 zaleceń) oraz nakaz rozpoczynania realizacji przyznanej pomocy po uprawomocnieniu się decyzji lub w sprawach niecierpiących zwłoki nadawania decyzjom rygoru natychmiastowej wykonalności (pkt 3 zaleceń). Oceniając charakter wydanych w sprawie zaleceń pokontrolnych podkreślić trzeba, że kontrola rozumiana jest jako działanie polegające na dokonaniu analizy stanu faktycznego, porównaniu go ze stanem pożądanym oraz dokonywaniu oceny tego stanu i formułowaniu wniosków. Pozbawiona jest elementów władztwa, a jej rola sprowadza się do ustalenia nieprawidłowości oraz przekazania wyników tych ustaleń właściwym organom. Wyniki kontroli i związane z nimi uwagi organu kontrolującego przyjmują często postać zaleceń pokontrolnych. Zalecenia pokontrolne zawierają ocenę działalności badanej jednostki, opis przyczyn powstania, zakres i skutki stwierdzonych nieprawidłowości, wskazanie osób za nie odpowiedzialnych oraz uwagi, wnioski i zalecenia w sprawie usunięcia wadliwości. W dziedzinie pomocy społecznej wojewoda, jako organ nadzoru nad samorządem terytorialnym, może wydać jednostce kontrolowanej zalecenia pokontrolne oraz nakazać kontrolę ich wykonania. Nie są one obligatoryjnym następstwem każdej kontroli, ich wydanie pozostawiono ocenie wojewody. Zalecenia pokontrolne zawierają ocenę działalności badanej jednostki, opis przyczyn powstania, zakres i skutki stwierdzonych nieprawidłowości, wskazanie osób za nie odpowiedzialnych oraz uwagi, wnioski i zalecenia w sprawie usunięcia wadliwości. Ustawa o pomocy społecznej przyznaje jednostkom kontrolowanym możliwość kwestionowania ustaleń kontroli i uwag zawartych w zaleceniach pokontrolnych przez zgłoszenie zastrzeżeń. Skorzystanie z tego uprawnienia przez organ kontrolowany, obliguje wojewodę do zajęcia stanowiska w terminie 14 dni uwzględniając zastrzeżenia lub uznając je za bezzasadne. Jeżeli nie uwzględniono zastrzeżeń, jednostka kontrolowana powinna przystąpić do wykonania w całości zaleceń pokontrolnych. Należy zwrócić uwagę, że terminy określone w ust. 4 i 5 art. 128 ustawy o pomocy społecznej nie są terminami wykonywania zaleceń pokontrolnych, a jedynie określają obowiązek złożenia informacji na temat realizacji uwag, zaleceń i wniosków. Z kolei zaś, jurysdykcyjne postępowanie administracyjne ma na celu przeprowadzenie, w stosunku do podmiotu pozostającego na zewnątrz organu administracji, postępowania wyjaśniającego, w wyniku którego następuje konkretyzacja praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa materialnego. W toku postępowania administracyjnego organ administracji publicznej, co do zasady, załatwia sprawę przez wydanie decyzji, która stwierdza, przyznaje, cofa lub ogranicza prawo albo uprawnienie albo nakłada, ogranicza lub cofa obowiązek. Na wydaną w sprawie administracyjnej decyzję przysługuje odwołanie do organu wyższego stopnia, który rozpatruje środek zaskarżenia i kończy postępowanie odwoławcze w formie decyzji. Jak wynika z powyższych wywodów istota, funkcja i cel postępowania kontrolnego jest inny niż istota, funkcja i cel postępowania administracyjnego. W ramach postępowania kontrolnego nie podejmuje się czynności procesowych prowadzących do przyznania stronie prawa lub nałożenia na nią obowiązku, lecz zmierza się do wykrycia nieprawidłowości i umożliwienia ich usunięcia kontrolowanemu. Co do zasady postępowanie kontrolne nie jest więc postępowaniem administracyjnym, kończącym się poprzez wydanie decyzji, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Takiego przepisu szczególnego nie zawierają przepisy rozdziału 4 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 128 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wojewoda w wyniku przeprowadzonej kontroli może wydać zalecenia pokontrolne. Następnie jednostka kontrolowana może w terminie 7 dni od dnia wydania zaleceń pokontrolnych zgłosić do nich zastrzeżenia, których rozpatrzenie nie następuje w formie decyzji administracyjnej, lecz w formie pisemnej informacji o ich uwzględnieniu bądź nieuwzględnieniu. Faktu tego nie zmienia art. 133 ustawy o pomocy społecznej, odsyłający do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach o których mowa w rozdziale 4 tej ustawy, poświęconym kontroli. Odesłanie zawarte w tym przepisie dotyczy odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc stosowania przepisów Kodeksu w sposób nie naruszający przyjętej w art. 126-128 ww. ustawy konstrukcji prawnej postępowania kontrolnego. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, co również zauważył Sąd I instancji, wydanie wyniku kontroli, a co za tym idzie również zalecenie pokontrolne, może wyjątkowo stanowić zaskarżalny akt z zakresu administracji publicznej, jednak tylko w przypadku gdy pozostaje on wprost i bezpośrednio w związku ze sferą praw i obowiązków kontrolowanego, w szczególności gdy u podstaw nałożonego wynikiem kontroli określonego obowiązku leży obowiązujący przepis prawa (por. uchwałę siedmiu sędziów NSA z 7 grudnia 1998 r., sygn. akt FPS 18/98). Rozważania na temat dopuszczalności zaskarżenia tego rodzaju aktu znajdują się w uchwale siedmiu sędziów NSA z 4 grudnia 2000 r., sygn. akt FPS 13/00, która dotyczyła wprawdzie wyniku kontroli na gruncie art. 24 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz. U. Nr 100, poz. 442 ze zm.) i kwestii jego zaskarżalności na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, jednak rozważania w niej zawarte można także odnieść do problematyki niniejszej sprawy. W uchwale tej stwierdzono, że "wynik kontroli, który - nie wykraczając poza granice ukształtowane przepisami art. 24 ust. 2 pkt 2 ustawy o kontroli skarbowej - wskazuje wyłącznie określone uchybienia oraz dokonuje ustaleń faktycznych, a tym samym nie dotyczy przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia bądź obowiązku wynikających z przepisów prawa, nie podlega zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego". Co do zasady zatem, wynik kontroli zawiera tylko ustalenia, które same w sobie nie kreują nowej sytuacji prawnej w ten sposób, że nie są sprzężone z dyspozycjami dotyczącymi sfery praw i obowiązków kontrolowanego. Adresat takiego wyniku może bronić swojego interesu w innym postępowaniu, w którym zawarte w wyniku kontroli ustalenia mogłyby zostać wykorzystane. Rozstrzygnięcie wydane w następstwie takiego postępowania podlega - na ogólnych zasadach - kontroli sądowoadministracyjnej, po wyczerpaniu administracyjnego toku instancji. Tym samym prawo jednostki do sądu, określone w art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepisach ratyfikowanych przez Polskę aktów prawa międzynarodowego nie doznaje żadnego uszczerbku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżone w rozpoznawanej sprawie zalecenie pokontrolne nie zawierało władczego rozstrzygnięcia dotyczącego uprawnień lub obowiązków strony. Wytyczne Wojewody formułowały bowiem ogólny nakaz podjęcia działań zmierzających do realizacji zadania dotyczącego prowadzenia i zapewnienia miejsc w mieszkaniach chronionych oraz nakaz rozpoczynania realizacji przyznanej pomocy po uprawomocnieniu się decyzji lub w sprawach niecierpiących zwłoki nadawania decyzjom rygoru natychmiastowej wykonalności. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazane elementy świadczą o tym, że organ ograniczył się wyłącznie do wykazania stwierdzonych nieprawidłowości oraz wskazał jakie należy podjąć czynności aby doprowadzić do stanu zgodnego z przepisami prawa. Nie dotyczą one przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia bądź obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Nie kreują też nowej sytuacji prawnej dla podmiotu kontrolowanego. Nie można zatem uznać, że wydane zalecenie pokontrolne jest aktem władczej ingerencji organu administracji publicznej w sferę działalności kontrolowanej jednostki. Zalecenie pokontrolne stanowi wyłącznie podsumowanie kontroli i zawiera wskazanie uchybień, które podmiot kontrolowany winien naprawić dobrowolnie, bez stosowania środków przymusu administracyjnego. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że Sąd I instancji zasadnie uznał, iż zaskarżone zalecenie pokontrolne nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Nie dotyczy ono bowiem obowiązków strony skarżącej wynikających z przepisów prawa. Nie można go zatem zakwalifikować jako aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., postanowił o oddaleniu skargi kasacyjnej. Na podstawie art. 156 § 1 i § 2 w zw. z art. 193 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny sprostował z urzędu oczywistą omyłkę pisarską zawartą w sentencji zaskarżonego postanowienia.