II SA/Wa 1051/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Janusz Walawski, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 listopada 2020 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2020 r., nr: [...] w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...], UZASADNIENIE Wojewoda [...] (dalej: "organ II instancji", "Wojewoda") decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] (dalej: "organ I instancji", "Starosta") nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r. orzekającą o uznaniu H. K. (dalej: "skarżący") od dnia [...] stycznia 2020 r. za osobę bezrobotną oraz odmowie przyznania skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Z akt postępowania wynikało, że w dniu [...] stycznia 2020 r. H. K. dokonał rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] (dalej: "PUP"). Skarżący przedłożył: • 7 świadectw pracy potwierdzających jego zatrudnienie w okresach od [...] września 1978 r. do [...] czerwca 1979 r., od [...] lipca 1979 r. do [...] stycznia 1981 r., od [...] lutego 1981 r. do [...] września 1981 r., od [...] września 1981 r. do [...] sierpnia 1982 r., od [...] września 1982 r. do [...] sierpnia 1983 r., od [...] listopada 1983 r. do [...] lipca 1988 r. i od [...] sierpnia 1988 r. do [...] września 1988 r. • zaświadczenie z ZUS z dnia [...] stycznia 2020 r. o opłaconych składkach na ubezpieczenia społeczne, w tym za okres od [...] listopada 2013 r. do [...] listopada 2019 r. od podstawy wymiaru składki równej lub wyższej niż kwota minimalnego wynagrodzenia za pracę, • zaświadczenie ZUS z dnia [...] stycznia 2020 r. potwierdzające zwolnienie skarżącego jako osoby prowadzącej działalność gospodarczą z obowiązku opłacania składek na Fundusz Pracy od dnia [...] listopada 2015 r. w związku z ukończeniem 60 roku życia, zgodnie z art. 104b ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Skarżący przedłożył w PUP zaświadczenie ZUS z dnia [...] stycznia 2020 r. potwierdzające opłacenie składek na ubezpieczenia społeczne za okres od [...] stycznia 2019 r. do [...] grudnia 2019 r. od podstawy wymiaru składek niższej niż kwota minimalnego wynagrodzenia za pracę. Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. PUP wystąpił do ZUS o wyjaśnienie rozbieżności wynikających z wystawionych zaświadczeń. W odpowiedzi, ZUS przekazał prawidłowe zaświadczenia dla celów przyznania zasiłku dla bezrobotnych, informując o anulowaniu tych wydanych wcześniej. Z nadesłanych dokumentów wynikało, że za okres od [...] stycznia 2019 r. do [...] grudnia 2019 r. skarżący opłacał składki na ubezpieczenia społeczne od podstawy wymiaru składek niższej niż kwota wynagrodzenia za pracę. Z opłacania zaś składki na Fundusz Pracy skarżący był zwolniony od [...] listopada 2015 r., na podstawie art. 104b ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy bowiem osiągnął wiek wynoszący 60 lat. W tak ustalonym stanie faktycznym Starosta [...] działając na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2019 r. poz.1482 ze zm., dalej: "u.p.z.", "ustawa") oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.") orzekł o uznaniu skarżącego od dnia [...] stycznia 2020 r. za osobę bezrobotną oraz odmowie przyznania skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że suma okresów, o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ww. ustawy przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, jest krótsza niż 365 dni, lub podstawa wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy jest niższa od minimalnego wynagrodzenia za pracę co stanowi podstawę odmowy przyznania prawa do zasiłku. W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu skarżący wniósł o jej zmianę i przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu wskazał, iż działalność gospodarczą prowadził od lipca 1992 r. do [...] grudnia 2019 r. w lokalu należącym do miasta i został zmuszony ją zamknąć z uwagi na przeznaczenie budynku do rozbiórki. Wskazał, że odmówiono mu prawa do zasiłku gdyż nie opłacał składki na Fundusz Pracy mimo, że jako osoba po 60 roku życia jest z tego obowiązku zwolniony. Jednocześnie poinformował, że w październiku 2020 r. osiągnie wiek emerytalny. Przez cały okres pracy zawodowej (ponad 45 lat) ponosił wszystkie należne opłaty, a teraz nie otrzymuje zasiłku, co uznał za niesprawiedliwe. W tym stanie rzeczy Wojewoda [...] wydał wymienioną na wstępie decyzję z dnia [...] marca 2020 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ II instancji przytoczył treść art. 71 u.p.z. oraz wskazał, że prawo do zasiłku dla bezrobotnych przysługuje osobie bezrobotnej jeżeli spełnia wyżej wymienione przesłanki określone w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy. Tymczasem w ocenie organu skarżący nie legitymuje się wymaganym 365-dniowym okresem uprawniającym do zasiłku, przypadającym w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji tj. w okresie od [...] lipca 2018 r. do [...] stycznia 2020 r. Ze zgromadzonej dokumentacji wynika bowiem, że legitymuje się tylko 172-dniowym okresem uprawniającym do zasiłku - okres prowadzenia działalności gospodarczej. W okresie tym strona była zwolniona z odprowadzania składek na Fundusz Pracy. Organ II instancji wskazał, że do okresu uprawniającego do zasiłku nie zaliczono skarżącemu 365-dniowego okresu prowadzenia działalności gospodarczej przypadającego od [...] stycznia 2019 r. do [...] grudnia 2019 r. bowiem w tym czasie podstawę wymiaru składek stanowiła kwota niższa niż minimalne wynagrodzenie obowiązujące w 2019 r., przez co okres ten nie podlega zaliczeniu do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych. Powyższe organ ustalił na podstawie zaświadczeń z ZUS z dnia [...] stycznia 2020 r. i z dnia [...] stycznia 2020 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Wojewody [...] wniósł pismem z dnia [...] marca 2020 r. H. K. Argumentacja zawarta w skardze była zbieżna z przedstawioną w odwołaniu. Ponadto w ocenie skarżącego w sprawie, zamiast odmawiać przyznania świadczenia, organ powinien zastosować przepis ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z dnia 20 kwietnia 2004 r. (art. 71 ust. 1 pkt 2 ppkt d, art. 104b ust. 2 u.p.z.). W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Organ podniósł, że art. 71 ust. 1 pkt 2) lit. d u.p.z. jest bezwzględnie obowiązujący i ustawodawca nie pozostawił tu organom administracji możliwości uznaniowego rozstrzygania o przyznaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, zwanej dalej "p.p.s.a.") Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga okazała się zasadna, co skutkowało uchyleniem obu decyzji. Na wstępie należy wskazać, iż stosownie do treści art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a-105 u.p.z.; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni (lit. a) oraz opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, z zastrzeżeniem art. 104 b ust. 2 u.p.z., przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę (lit. d). Z kolei według art. 104 b ust. 2 u.p.z., składki na Fundusz Pracy, o których mowa w art. 104 ust. 1 u.p.z., opłaca się za osoby wymienione w art. 104 ust. 1 pkt 1 - 3 u.p.z. które nie osiągnęły wieku wynoszącego co najmniej 55 lat dla kobiet i co najmniej 60 lat dla mężczyzn. Podstawą działania organu w niniejszej sprawie były dwie normy prawne, w toku interpretacji których niemożliwym jest poprzestanie jedynie na wykładni językowej. Tymczasem rolą sądu administracyjnego jest dokonywanie wykładni przepisów w swoich orzeczeniach w taki sposób, by odzwierciedlało ono zamierzenie racjonalnego ustawodawcy, stanowiącego prawo w sposób spójny, kompletny, a także gwarantujący nienaruszalność konstytucyjnych zasad. Sąd zatem jest zobowiązany wybrać taką interpretację normy ustawowej, która umożliwia najpełniejsze urzeczywistnienie norm, zasad i wartości zawartych w Konstytucji RP (por. m.in. wyroki NSA: z 26 lutego 2009 r., I OSK 533/08, LEX nr 518238; z 14 listopada 2012 r., I OSK 628/12 oraz z 31 stycznia 2012 r., I GSK 745/12). Wobec powyższego należy stwierdzić, że poprzestanie przez zarówno Wojewodę jak i Starostę, w niniejszej sprawie na wykładni językowej uregulowań zawartych w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d i art. 104 b ust. 2 u.p.z., godzi w prawa jednostki wynikające z Konstytucji RP. Wzajemna relacja wskazanych przepisów w ich literalnym brzmieniu jest nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego i wynikającej z niej zasady zaufania obywateli do państwa, zasadą racjonalności i regułami tzw. przyzwoitej legislacji. Doktryna konstytucyjna nakazu poprawnej legislacji stanowi o jej funkcjonalnym związaniu z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tymczasem zastosowana w przedmiotowej sprawie wykładnia literalna prowadzi do nieprawidłowej rekonstrukcji normy prawnej poprzez niejako automatyczne zastosowanie niekorzystnego rozstrzygnięcia, sprzecznego z wolą ustawodawcy. Takie działanie organów administracji publicznej narusza także wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadę równości obywateli wobec prawa, tworzy lukę w przepisach, którą organ stanowiący prawo winien w drodze nowelizacji wyeliminować. Literalna wykładnia zaprezentowanych przepisów prowadzi bowiem do niepożądanej sytuacji, w której jednostka stosująca się do obowiązujących przepisów powszechnie obowiązującego prawa, będzie ponosić z tego tytułu negatywne konsekwencje. W szeregu opracowań nauki i orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielany jest powszechnie pogląd, zgodnie z którym zasady legalności nie można obecnie przestrzegać w sposób stricte formalny – jako podejmowanie przez organy administracji takich działań, które są zgodne z tekstem prawa. W państwie prawa konieczna jest także ocena sposobu korzystania z prawa przez administrację (zob. E. Łętowska, Glosa do wyroku NSA z 1 lipca 1999 r., SA/Bk 208/99, OSP 2000, nr 1, poz. 17). Dokonując wykładni systemowej i celowościowej wskazanych przepisów Sąd podziela utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko, zgodnie z którym "warunek przyznania prawa do zasiłku w postaci osiągania wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę ma znaczenie wtedy, gdy od wypłacanego wynagrodzenia istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy ("od którego istnieje obowiązek..."). Jeśli takiego obowiązku nie ma, to przeszkodą do przyznania bezrobotnemu prawa do zasiłku, na gruncie art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a u.p.z., nie może być wysokość wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Wysokość wynagrodzenia ma znaczenie jedynie w kontekście wysokości składek na Fundusz Pracy, z którego finansowane są zasiłki (zob. art. 108 ust. 1 pkt 26 u.p.z.). Jeśli zatem nie ma obowiązku odprowadzania składek na Fundusz Pracy, to wysokość osiąganego wynagrodzenia, w kontekście prawa do zasiłku, nie ma znaczenia. (za: wyrok NSA z dnia 11 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2787/14 LEX 2100664). Wskazany wyrok odnosi się wprawdzie do art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a u.p.z., jednakże w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, taką samą zasadę należy zastosować w odniesieniu do stanowiącego przesłankę odmowy przyznania świadczenia - art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z. Odwrotne rozumienie i stosowanie przepisu powodowałoby, że zwrot "z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2" nie miałby żadnego zastosowania. Zatem do okresu uprawniającego do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych powinien być zaliczany również okres przez kobiety powyżej 55 roku życia i mężczyzn powyżej 60 roku życia, wobec których został zniesiony obowiązek odprowadzania składki na Fundusz Pracy. Podobne stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyroku z dnia 28 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 513/17 (publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosując zatem przepis art. 71 ust. 1 i 2 u.p.z. organy powinny uwzględnić przy tym treść art. 104b ust. 2 u.p.z. jako wprowadzonego w celu "zwiększenia aktywności zawodowej osób osiągających wiek emerytalny wprowadzono także stałe zwolnienie dla pracodawców zatrudniających osoby, które osiągnęły wiek wynoszący co najmniej 55 lat dla kobiet i co najmniej 60 lat dla mężczyzn." (T. Wrocławska [w:] Ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Komentarz, wyd. II, red. Z. Góral, Warszawa 2016). W uzasadnieniu projektu do ustawy wprowadzającej art. 104b u.p.z. wskazano wprost, że celem proponowanych zmian jest znaczące zwiększenie zakresu aktywizacji zawodowej osób bezrobotnych, w tym osób bezrobotnych będących w szczególnej sytuacji na rynku pracy. Skarżący, jako osoba, która ukończyła 60 rok życia, prowadził nadal działalność gospodarczą i zgodnie z oświadczeniem zawartym we wniesionym odwołaniu przez cały okres pracy zawodowej ponosił wszystkie należne opłaty z tytułu prowadzonej działalności. Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie Sądu niezaliczenie przez organ okresu 365 dni do okresu uprawniającego do przyznania zasiłku dla bezrobotnych z uwagi na fakt, że kwota stanowiąca podstawę wymiaru składek była niższa niż minimalne wynagrodzenie obowiązujące w 2019 r., z powołaniem się na tak przeprowadzoną wykładnię art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d i art. 104 b ust. 2 u.p.z., powoduje, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i uzasadnia uchylenie obu zaskarżonych decyzji zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Niezależnie od powyższego należy też wskazać, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz w szczególności decyzji ją poprzedzającej nie realizuje w pełni zasady wyrażonej w treści art. 107 § 3 k.p.a. Za takie nie sposób uznać wyjaśnienia skarżącemu podjętej decyzji jednym zdaniem, jak uczynił to w swoim rozstrzygnięciu organ I instancji. Ponadto decyzja organu II instancji zawiera szereg niedokładności. Rozpoznając sprawę po raz kolejny organy administracji publicznej wezmą pod uwagę wykładnię przepisów przedstawioną w niniejszym wyroku, z uwzględnieniem nie tylko literalnego brzmienia przepisów, ale również wykładni systemowej oraz celowościowej. Uzasadniając wydane w sprawie rozstrzygnięcie będą kierować się zasadami wyrażonymi w art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 11 k.p.a. zgodnie z treścią którego organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Powyższe uchybienia przepisom postępowania nie miały jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, a wobec naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów prawa materialnego, ich wskazanie przez Sąd stanowi jedynie wytyczną dotyczącą dalszego postępowania przy wydawaniu decyzji administracyjnej. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.