II GW 10/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Urszula Wilk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Zarząd Powiatu Żyrardowskiego z dnia 6 kwietnia 2020 r. o rozstrzygnięcie sporu o kompetencyjnego pomiędzy Zarządem Powiatu Żyrardowskiego a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym urządzeń sieci elektroenergetycznej postanawia: oddalić wniosek. UZASADNIENIE Wnioskiem z 6 kwietnia 2020 r. Zarząd Powiatu Żyrardowskiego wystąpił o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad przez wskazanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jako organu właściwego do rozpoznania wniosku [A] S.A. z/s w L. o wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogi (stanowiącej działki o numerach ewidencyjnych 111/1 oraz 126/1 w miejscowości Zazdrość, gmina Radziejowice, Powiat żyrardowski - będącej własnością Skarbu Państwa), w obszarze wiaduktu nad drogą krajową nr 50, urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w postaci urządzeń sieci elektroenergetycznej niezbędnych do zasilenia w energię elektryczną działki o numerze ewidencyjnym 230, położonej w miejscowości Chroboty, gmina Radziejowice dla realizacji zadania pt. "Budowa sieci średniego napięcia Sn 15kV, stacji transformatorowej 15/0,4 kV, sieci niskiego napięcia nn 0,4 kV oraz złącza kablowego pomiarowego dla potrzeb zasilania w energię elektryczną odbiorców w miejscowości Zazdrość i Chroboty, gm. Radziejowice''. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że 17 lipca 2019 r. [A] S.A. z/s w L. zwróciła się do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Warszawie o wydanie opisanego wyżej zezwolenia. Zawiadomieniem z 25 września 2019 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA) przekazał w/w wniosek Zarządowi Powiatu w Żyrardowie "celem rozpatrzenia zgodnie z właściwością miejscową i rzeczową powiatu", wyjaśniając, że odcinek drogi wskazywany przez [A] SA z/s w L. nie jest zarządzany przez GDDKiA. Zawiadomieniem z 23 października 2019 r. Powiatowy Zarząd Dróg w Żyrardowie, przekazał wniosek [A] S.A. z/s w L. GDDKiA, wskazując, że działki gruntu, których dotyczy ten wniosek, stanowią własność Skarbu Państwa i są przedmiotem zarządu GDDKiA. W odpowiedzi na to, pismem z 29 listopada 2019 r. GDDKiA wyjaśnił, że z mocy prawa tj. art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nabył do wskazanych gruntów prawo trwałego zarządu. GDDKiA uznaje jednocześnie, że dla nieruchomości tych nie pełni funkcji zarządcy drogi albowiem "o pełnieniu funkcji zarządcy decyduje jej kategoria a nie tytuł prawny do gruntu". Wobec powyższego GDDKiA ponownie przekazał wniosek do Zarządu Powiatu w Żyrardowie. Zarząd Powiatu Żyrardowskiego wyjaśnił, że nieruchomości, których dotyczy wniosek są własnością Skarbu Państwa - GDDKiA, zostały pozyskane na potrzeby realizacji inwestycji drogowej obejmującej budowę drogi krajowej nr 50 wraz z niezbędną infrastrukturą i znajdują się w obrębie skrzyżowania drogi krajowej nr 50 poprzez wiadukt z drogą powiatową nr 4716 Korytów - Olszówka. Stanowią one skrzyżowanie dróg w rozumieniu art. 4 pkt 9 lit. b ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 470 ze zm. dalej: u.d.p.). Odwołując się do art. 25 ust. 1 tejże ustawy wskazał, że budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona skrzyżowań dróg różnej kategorii, wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi w pasie drogowym oraz - urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanymi z funkcjonowaniem skrzyżowania, należy do zarządcy drogi właściwego dla drogi wyższej kategorii. Nie zmienia tego faktu okoliczność, iż pas drogowy drogi powiatowej nr 4716 znajduje się na działkach o numerach ewidencyjnych 111/1 oraz 126/1, które są własnością Państwa i pozostaje w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. W związku z tym, że zarządca drogi nie jest tożsamy z zarządcą nieruchomości, po której droga ta przebiega, stosunki własnościowe w tym zakresie powinny zostać uregulowane we właściwym trybie. Tak się jednak nie stało, wobec czego fragment drogi publicznej przebiegający przez wiadukt nad drogą krajową nr 50, w ciągu drogi powiatowej nr 4716 nie może być uznany za własność Powiatu Żyrardowskiego. Zgodnie bowiem, z art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych, drogami powiatowymi są tylko te drogi, które stanowią własność właściwego powiatu. W ocenie wnioskodawcy, zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, GDDKiA jest zarządcą przedmiotowego odcinka drogi, zaś uznanie, że Zarząd Powiatu Żyrardowskiego jest zarządcą przedmiotowego odcinka drogi publicznej oznaczało by de facto nałożenie na zarząd powiatu szeregu ciężarów obowiązków związanych m.in. z remontami i utrzymaniem drogi. Powodowałoby to skutki w obszarze naruszenia dyscypliny finansów publicznych, albowiem byłoby to równoznaczne z ponoszeniem nakładów ze środków publicznych tj. z budżetu Powiatu Żyrardowskiego na nieruchomość, która nie stanowi jego własności. W odpowiedzi na wniosek GDDKiA wniósł o wskazanie Zarządu Powiatu Żyrardowskiego jako organu właściwego do rozpoznania wniosku [A] S.A. z/s w L. Podniósł, że w jego ocenie Zarząd Powiatu Żyrardowskiego jest zarządcą drogi powiatowej Nr 4716W, zlokalizowanej na działkach o numerach ewidencyjnych 111/1 oraz 126/1 objętych wnioskiem [A]. Wskazał, że na terenie objętym wnioskiem prowadził inwestycję drogową na podstawie decyzji Wojewody Mazowieckiego nr 342/08 z 29 października 2008 r. dla inwestycji "Budowa obwodnicy Żyrardowa w ciągu drogi krajowej nr 5 [...]". 30 maja 2012 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję nr 849/2010 o pozwoleniu na użytkowanie części zamierzenia inwestycyjnego, tj. wiaduktu drogowego (wraz z częścią najazdów prowadzących do niego), zlokalizowanego nad obwodnicą Żyrardowa. GDDKiA stanął na stanowisku, że przejęcie przez niego na własność na potrzeby ww. inwestycji terenów pod odcinkiem drogi nr 4716Wnie zmieniło kategorii tej drogi. Odwołując się do art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych wskazał, że nowo wybudowany odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi w której ciągu leży, powyższa kwalifikacja powstaje ex lege z chwilą oddania odcinka drogi do użytkowania. Odnosząc się do argumentów wnioskodawcy podał, że droga nr 4716W przekracza obwodnicę jako przejazd drogowy "górą", wobec czego obiekt inżynierski (wiadukt) został zaliczony do pasa drogowego drogi nr 50 i znajduje się w zarządzie GDDKiA. GDDKiA podnosił, że działki nr 111/1 oraz 126/1, na których zgodnie z wnioskiem [A] zaplanowano umieszczenie urządzeń, znajdują się poza obszarem skrzyżowania dróg, który na podstawie art. 25 ustawy o drogach publicznych pozostaje w zarządzie GDDKiA, a przeciwne twierdzenie wnioskodawcy uznał za bezpodstawne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). w związku z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Natomiast zgodnie z treścią art. 15 § 2 p.p.s.a. do rozstrzygania sporów, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. oraz do rozpoznania innych spraw należących do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego na mocy odrębnych ustaw stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Przedstawiony do rozstrzygnięcia spór, jaki zaistniał pomiędzy Zarządem Powiatu Żyrardowskiego a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad jest negatywnym sporem kompetencyjnym i dotyczy wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogi (stanowiącej działki o numerach ewidencyjnych 111/1 oraz 126/1 w miejscowości Zazdrość, gmina Radziejowice, Powiat żyrardowski), w obszarze wiaduktu nad drogą krajową nr 50, urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W tym miejscu przypomnieć należy, że stosowanie do art. 39 ust. 3 u.d.p. lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej (zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c ww. ustawy). Analogicznie właściwość organu określa art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.d.p. Natomiast w świetle art. 19 ust. 2 u.d.p. zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8, są dla dróg: 1) krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad; 2) wojewódzkich - zarząd województwa; 3) powiatowych - zarząd powiatu; 4) gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta). Zgodnie z art. 4 pkt 9 u.d.p. skrzyżowanie dróg publicznych zostało zdefiniowane przez ustawodawcę jako: a) jednopoziomowe - przecięcie się lub połączenie dróg publicznych na jednym poziomie, b) wielopoziomowe - krzyżowanie się lub połączenie dróg publicznych na różnych poziomach, zapewniające pełną lub częściową możliwość wyboru kierunku jazdy (węzeł drogowy) lub krzyżowanie się dróg na różnych poziomach, uniemożliwiające wybór kierunku jazdy (przejazd drogowy). Zgodnie z art. 25 ust.1 u.d.p. budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona skrzyżowań dróg różnej kategorii, wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi w pasie drogowym oraz urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanymi z funkcjonowaniem tego skrzyżowania, należy do zarządcy drogi właściwego dla drogi wyższej kategorii. Z powyższych uregulowań wynika, że właściwość zarządcy drogi publicznej do zarządzania taką drogą - co do zasady - powiązana została z woli ustawodawcy z ustawowo określoną kategorią, do której droga publiczna została zaliczona. Ma to tym samym i tę konsekwencję, że – jak podkreśla się w orzecznictwie –zarządzanie drogami publicznymi nie jest wynikiem przysługiwania tytułu własności do danej drogi publicznej – lecz właśnie wynikiem zaliczenia drogi do jednej z ustawowo określonych w art. 2 ust. 1 u.d.p. kategorii dróg publicznych – albowiem sam fakt posiadania tytułu prawnego do gruntu zajętego pod drogę nie musi oznaczać, że zarządcą tej drogi jest podmiot legitymujący się tym tytułem, skoro o pełnieniu funkcji zarządu drogi decyduje kategoria drogi, a nie tytuł prawny do gruntu (por. postanowienia NSA z dnia: 2 lutego 2012 r., sygn. akt I OW 186/11 oraz 2 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OW 51/1; te i kolejne powołane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). To zaś ma z kolei tę konsekwencję, że za pozbawiony prawnego znaczenia dla rozstrzygnięcia zaistniałego w sprawie sporu trzeba uznać argument Zarządu Powiatu Żyrardowskiego wskazujący, że objęte wnioskiem nieruchomości stanowią własność Skarbu Państwa - GDDKiA, zostały pozyskane na potrzeby realizacji inwestycji drogowej obejmującej budowę drogi krajowej nr 50 wraz z niezbędną infrastrukturą. Istota sportu sprowadza się do wskazania podmiotu zarządzającego pasem drogowym, w którym położone są wskazane we wniosku działki gruntu, na których posadowiona ma być objęta nim inwestycja. Z tego względu w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że aby spór kompetencyjny mógł zostać rozstrzygnięty, konieczne jest uprzednie precyzyjne ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko dla konkretnego stanu faktycznego możliwe jest zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego. Nie można natomiast mówić o rozstrzygnięciu sporu kompetencyjnego, w sytuacji gdy stan faktyczny sprawy, w której taki spór się pojawia, nie jest ustalony jednoznacznie, a więc gdy spór jest w istocie sporem co do faktów, a nie co do kompetencji, czyli co do prawa, z którego te kompetencje wynikają (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 września 2014 r., sygn. akt II OW 64/14, postanowienie z 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GW 4/16, postanowienie z 24 marca 2013 r., sygn. akt II GW 9/15). Ponadto podkreślić należy, że w orzecznictwie NSA wskazuje się, że ustalenie stanu faktycznego i określenie przedmiotu sprawy należy do organów administracji publicznej (art. 7 k.p.a.), a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Brak takich ustaleń powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 p.p.s.a. (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2004 r., sygn. akt OW 39/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 17; z 30 września 2004 r., sygn. akt OW 110/04, ONSAiWSA 2005, nr 2, poz. 46, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2013 r., sygn. akt II GW 21/13). W niniejszej sprawie, między organami istnieje rozbieżność co do zasadniczego elementu stanu faktycznego sprawy, tj. czy objęte wnioskiem działki leżą w pasie drogowym drogi powiatowej nr 4716, czy też w pasie drogi krajowej nr 50 w obrębie węzła, stanowiącego skrzyżowanie z drogą powiatową nr 4716. Wbrew twierdzeniu GDKiA okoliczność ta nie wynika jednoznacznie z przedstawionej dokumentacji. Wobec tego brak jest podstaw faktycznych dla rozstrzygnięcia zaistniałego sporu, bowiem spór ten jest sporem co do faktów, a nie co do prawa. Należy ponownie podkreślić, że rozstrzygnięcie tego rodzaju rozbieżności (czyli dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy) należy do organów administracji rozpoznających sprawę, nie zaś do Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia NSA: z 15 marca 2017 r., sygn. akt II GW 1/17; z 16 lutego 2004 r., sygn. akt OW 39/04; z 30 września 2004 r., sygn. akt OW 110/04; z 20 października 2015 r., sygn. akt I OW 88/15). Konkludując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w sprawie niniejszej stan faktyczny nie został prawidłowo wyjaśniony przez organy będące w sporze. Nie jest bowiem jasne, czy objęte wnioskiem działki gruntu leżą w pasie drogowym drogi krajowej nr 50 w obrębie węzła, stanowiącego skrzyżowanie z drogą powiatową nr 4716, czy też pasie drogowym drogi powiatowej poza obszarem skrzyżowania w rozumieniu art. 4 pkt 9 u.d.p. w związku z art. 25 ust.1 u.d.p. Zatem dopiero bezsporne ustalenie stanu faktycznego pozwoli na prawidłowe ustalenie zarządcy drogi właściwego do rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym urządzeń infrastruktury tecznicznej. Jednak wykazanie powyższej kwestii należy do organów będących stronami sporu kompetencyjnego, a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł rozpoznać wniosku Zarządu Powiatu Żyrardowskiego i tym samym wskazać organu właściwego do rozstrzygnięcia sprawy lokalizacji inwestycji w pasie drogowym, wobec deficytu ustaleń faktycznych, które jednoznacznie powinny przedstawić pozostające w sporze organy. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., art. 64 § 3 p.p.s.a. i art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.