II OSK 155/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego H. S. po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Województwa W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 692/17 w sprawie ze skargi T. K. i L. K. na uchwałę Sejmiku Województwa W. z dnia 27 marca 2012 r., nr ... w przedmiocie wyznaczenia obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy N. 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od T. K. i L. K. solidarnie na rzecz Województwa W. kwotę 510 (pięćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 października 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 692/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu skargi T. K., L. K. na uchwałę Sejmiku Województwa W. z dnia 27 marca 2012r. nr ... w przedmiocie wyznaczenia obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy N., stwierdził nieważność § 5 ust. 5 pkt 5 Uchwały Nr ... Sejmiku Województwa W. z dnia 27 marca 2012 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy N. w brzmieniu nadanym Uchwałą Nr ... Sejmiku Województwa W. z dnia 26 maja 2014 r. zmieniającą Uchwałę Nr ... z dnia 27 marca 2012 r. oraz zasądził na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że podstawę prawną wniesionej skargi stanowił art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm., aktualny tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 486 ze zm.). Sąd wskazał, że z materiału dowodowego sprawy wynika, że Starosta Szczycieński odmówił skarżącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku usługowego na działce nr ... położonej w obrębie B. gmina J.. Decyzją z dnia 28 listopada 2016 r. Wojewoda W. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wojewoda wskazał że analiza sprawy potwierdza, iż w rozpatrywanym przypadku wymóg określony w § 5 ust. 5 pkt 5 uchwały nr ... nie został spełniony. Uchwała ta zdaniem Sądu ingeruje zatem bezpośrednio w przysługujące skarżącym prawo własności do ich działki, wprowadzając ograniczenia w możliwości jej zabudowy. Odnosząc się do kwestii legalności zaskarżonej uchwały wraz z uchwałą ją zmieniającą Sąd pierwszej instancji wskazał, że formami ochrony przyrody, jak stanowi art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2016 r. poz. 2134) są m.in. obszary chronionego krajobrazu. Obszar Chronionego Krajobrazu Puszczy N. został wyznaczony uchwałą nr .... W obszarze tym zostały wprowadzone zakazy wymienione w § 5. W szczególności w § 5 ust. 1 pkt 8 powyższej uchwały wprowadzono zakaz, zgodnie z którym na obszarze chronionego krajobrazu puszczy N. wprowadza się ogólny zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Zakaz ten odpowiada ustawowemu zakazowi, jaki może być wprowadzony na obszarze chronionego krajobrazu, przewidzianemu w art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody. Oznacza to, że ustrojodawca uznał a priori lokalizowanie inwestycji budowlanych w pasie 100 m od brzegów wód za szkodliwe dla przyrody. Sąd wskazał, że uchwałą zmieniającą przyjęto w § 5 ust. 5 pkt 5, że zakaz, o którym mowa w § 5 ust. 1 pkt 8 (lokalizowania obiektów budowlanych), nie dotyczy budowy nowych oraz odbudowy, nadbudowy i rozbudowy obiektów budowlanych w granicach zabudowanej budynkiem działki budowlanej w rozumieniu ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pod warunkiem nie zmniejszania dotychczasowej odległości zabudowy od brzegów wód ustalonej w odniesieniu do zabudowy: a) na tej działce, albo b) na działce bezpośrednio przylegającej w przypadku, gdy odległość zabudowy od brzegów wód na tej działce jest mniejsza niż odległość zabudowy od brzegów wód na działce, na której lokalizowany, odbudowywany, nadbudowywany lub rozbudowywany jest obiekt budowlany". Sąd argumentował, że powołany § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały Sejmiku wprowadził zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Prawo ustanowienia takiego zakazu wynika z treści art. 24 ust. 1 pkt. 8 ustawy o ochronie przyrody. Analizując unormowanie art. 24 ust. 1 pkt. 8 ustawy o ochronie przyrody należy przede wszystkim podkreślić, że ratio legis tego przepisu dotyczy zakazu "lokalizowania" w odniesieniu do zakazu sytuowania obiektów budowlanych. Przepis ten należy interpretować ściśle, co oznacza, że nie można w ramach regulacji przyjmowanych w akcie prawa miejscowego modyfikować treści przepisów powszechnie obowiązujących. Skoro prawodawca w regulacji ustawowej wprowadził zakaz "lokalizowania" rozumiany jako zakaz wykonania obiektu budowlanego w określonym miejscu, to postanowienia aktu prawa miejscowego dopuszczające możliwość odbudowy, nadbudowy i rozbudowy obiektów budowlanych, pozostają w oczywistej sprzeczności z regulacją ustawową, zaś w zakresie budowy nowych obiektów w sposób nieuprawniony (abstrahując od tego, czy desygnaty lokalizowania i budowy nowych obiektów są tożsame) dokonał modyfikacji ustawowego zwrotu prawnego (art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody, w brzmieniu w dacie podjęcia skarżonej uchwały). Sąd zaznaczył, że przedstawione stanowisko znajduje odzwierciedlenie w utrwalonej linii orzeczniczej, uznającej za niedopuszczalne powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikację (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2003 r. sygn. II SA/Ka 1831/02.; wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2002 r. sygn. II SA/Ka 508/02). Dlatego uzasadnione jest stwierdzenie nieważności § 5 ust. 1 pkt 5 uchwały. Nadto Sąd pierwszej instancji wywiódł, że uchwała zmieniająca – stanowiąc w § 5 ust. 5 pkt 5 wyłom od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych (art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody) w pełnym zakresie, tj. nie tylko dopuszczająca budowę nowych, ale również odbudowę, nadbudowę i rozbudowę obiektów budowlanych w granicach zabudowanej budynkiem działki budowlanej w rozumieniu ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pod warunkiem nie zmniejszania dotychczasowej odległości zabudowy od brzegów wód ustalonej w odniesieniu do zabudowy: a) na tej działce, albo b) na działce bezpośrednio przylegającej w przypadku, gdy odległość zabudowy od brzegów wód na tej działce jest mniejsza niż odległość zabudowy od brzegów wód na działce, na której lokalizowany, odbudowywany, nadbudowywany lub rozbudowywany jest obiekt budowlany" – może skutkować, ad casum, dopuszczeniem realizacji rzeczonych robót budowlanych na działce w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegów naturalnych zbiorników wodnych, w sytuacji, gdy dotychczasowa zabudowa działki (§ 5 ust. 1 pkt 5 lit. a), względnie działki bezpośrednio przylegającej (§ 5 ust. 5 pkt 5 lit. b), jest zlokalizowana w mniejszej odległości, o której mowa powyżej. Uchwała, o której mowa w art. 23 ust. 2 określająca m.in. zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony, może określać odległości mniejsze niż określone m.in. w ust. 1 pkt 8 w sposób prowadzący do zwiększenia swobody w zakresie zagospodarowania i użytkowania terenu (art. 24 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody), jednakże możliwość takowa została wprowadzona przez art. 9 pkt 8 lit. e) ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu z dnia 24 kwietnia 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 774) zmieniającej nin. ustawę z dniem 11 września 2015 r., a zatem Sąd uznał, że sejmik Województwa uchwałą z dnia 26 maja 2014 r. nie mógł zliberalizować (ad casum) powyższej normy odległościowej. Z tych też względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że kwestionowany przepis uchwały podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W skardze kasacyjnej Sejmik Województwa W. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skarg ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego, tj.: a) naruszenie przepisu art. 23 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż sejmik województwa wyznaczając obszar chronionego krajobrazu przed dniem 11 września 2015 r. oraz określając zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, wynikające z potrzeb jego ochrony, nie był uprawniony do zliberalizowania zakazu wymienionego w art. 24 ust. 1 pkt 8 ww. ustawy poprzez określenie przypadków, w których zakaz ten nie ma zastosowania, i dopuszczenia (przy spełnieniu określonych warunków) do realizacji inwestycji w odległości mniejszej niż 100 m od linii naturalnych zbiorników wodnych, podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanego przepisu prowadzi do wniosku, iż sejmikowi województwa takie uprawnienie przysługiwało również przed dniem 11 września 2015 r., b) naruszenie przepisu art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 11 września 2015 r.) przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu interpretacji wskazanego przepisu, zgodnie z którą zakaz wymieniony w tym przepisie dotyczy wyłącznie budowania nowych obiektów budowlanych, ale już nie odbudowy, nadbudowy i rozbudowy obiektów budowlanych oraz przyjęciu, iż przepisy ustanawiające odstępstwa od wprowadzonego na danym obszarze chronionego krajobrazu zakazu, o którym mowa w art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, muszą posługiwać się wyłącznie zwrotami prawnymi zawartymi we wskazanym przepisie, zaś odstępstwo od tego zakazu stanowiące, iż nie dotyczy on "budowy nowych oraz odbudowy, nadbudowy i rozbudowy obiektów budowlanych" (przy spełnieniu określonych warunków), należy uznać za nieuprawnioną modyfikację art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, podczas, gdy prawidłowa interpretacja tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, iż dyspozycja zawartej w nim normy prawnej obejmowała do dnia 31 września 2015 r. nie tylko zakaz budowania nowych obiektów budowlanych, ale również zakaz odbudowy, nadbudowy i rozbudowy istniejących obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych (z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej), zaś wprowadzając odstępstwa od zakazu, o którym mowa w art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, sejmik w przepisach aktu prawa miejscowego ustanawiających te odstępstwa nie był zobligowany do posługiwania się wyłącznie zwrotami języka prawnego zawartymi w tym przepisie, 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisu art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w zw. z art. 23 ust. 2 zdanie pierwsze i art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w brzmieniu obowiązującym przed dniem 11 września 2015 r.) przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uwzględnieniu skargi i stwierdzeniu nieważności zaskarżonego przepisu uchwały, podczas gdy przy zachowaniu prawidłowej wykładni przepisów art. 23 ust. 2 zdanie pierwsze i art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w brzmieniu obowiązującym przed dniem 11 września 2015 r. uzasadnioną byłaby ocena, iż zaskarżony przepis uchwały Sejmiku Województwa W. nie jest sprzeczny z prawem, a zatem w niniejszej sprawie nie zaistniały podstawy do zastosowania powołanego przepisu postępowania, zaś gdyby do zarzucanego w niniejszym punkcie naruszenia przepisu postępowania nie doszło, wyrok Sądu pierwszej instancji byłby inny – oddalający skargi T. K. i L. K.. Ponadto w razie nieuwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny podniesionych wcześniej zarzutów zaskarżonemu wyrokowi zarzucono również naruszenie przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa przez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie nieważności § 5 ust. 5 pkt 5 Uchwały Nr ... Sejmiku Województwa W. z dnia 27 marca 2012 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy N. w brzmieniu nadanym jej przez uchwałę Nr ... Sejmiku Województwa W. z dnia 26 maja 2014 r. w odniesieniu do całego Obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy N., a nie wyłącznie w części obejmującej nieruchomości skarżących. W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. i L. K. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, wraz z kosztami zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 23 ust. 2 w związku z art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody jest zasadny. Zgodnie z art. 23 ust. 2 tej ustawy, wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały w sejmiku województwa, która określa zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. W art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody zostały wyliczone zakazy, które mogą być wprowadzone uchwałą wyznaczającą obszar chronionego krajobrazu, przy czym ich wprowadzenie pozostawiany jest ocenie organu właściwego do uchwalenia tego aktu prawa miejscowego. Wprowadzenie tych zakazów nie ma mocy obligatoryjnej, co wynika ze sformułowania normy pierwszej art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody: "Na obszarze chronionego krajobrazu mogą być wprowadzone następujące zakazy (...)" oraz z konstrukcji prawnej upoważnienia do podjęcia uchwały wyznaczającej obszar chronionego krajobrazu. W przyjętej normie upoważniającej zawartej w art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, zawarto umocowanie do wprowadzenia zakazów właściwych dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Jednym z zakazów, których dopuszczalność wprowadzenia przyjęto w art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody, w brzemieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, był zakaz: lokalizacji obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Wprowadzenie takiej konstrukcji prawnej ustanowienia zakazu nie oznacza bezwzględnego związania, skoro wprowadzenie zakazu oparte jest na ocenie wyboru wprowadzenie zakazu, przyjętej w art. 24 ust. 1 oraz w art. 23 przez uwzględnienie jego wprowadzenia wynikające z potrzeby jego ochrony. Wprowadzenie regulacji w akcie prawa miejscowego łagodzącej ustanowiony fakultatywnie zakaz ustawowy nie stanowi naruszenia przepisu prawa miejscowego, które daje podstawy do zastosowania sankcji nieważności. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na mocy art. 188 i art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 203 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.