II SAB/Wa 141/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Sędzia WSA Waldemar Śledzik, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 października 2022 r. sprawy ze skargi V. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Ministra Finansów w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] grudnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Minister Finansów dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej z [...] grudnia 2021 r.; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszenia prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Ministra Finansów na rzecz V. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] w dniu [...] grudnia 2021 r. zwróciła się do Ministra Finansów z wnioskiem o udostępnienie, na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.. dalej jako u.d.i.p.) informacji, czy w ramach projektu pn. " [...]", realizowanego przez konsorcjum firm: [...] [...] Sp. z o.o. oraz [...] sp. z o.o., na podstawie umowy zawartej z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad w dniu [...] listopada 2010 r., na wykonawcę zostały nałożone kary umowne, a jeżeli tak, o udostępnienie informacji o datach i powodach nałożenia kar, ich wysokości, oraz dokumentacji potwierdzającej powyższe okoliczności. Minister Finansów w piśmie z 21 grudnia 2021 r. poinformował [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], że wnioskowana informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. z uwagi na konieczność dokonania dodatkowych ustaleń w sprawie oraz o terminie, w którym udostępni informację (9 lutego 2022 r.). W piśmie z 1 lutego 2022 r. Minister Finansów poinformował skarżącą Spółkę, że nie dysponuje żądaną informacją oraz że podmiotem właściwym do jej udostępnienia jest GDDKiA (jako strona umowy) lub Minister Infrastruktury (jako organ nadzorujący pobór opłat drogowych w okresie obowiązywania umowy). W dniu 16 lutego 2022 r. (data nadania pisma w placówce operatora pocztowego) [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Finansów w rozpoznaniu jej wniosku z [...] grudnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej. Spółka odwołała się do art. 1 ust. 3, art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i podała, że wnioskowane informacje stanowią informację publiczną oraz że Minister Finansów jest podmiotem zobowiązanym do ich udostępnienia, zarzuciła temu organowi naruszenie art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła o zobowiązanie Ministra Finansów do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdzenia rażącej bezczynności organu w tej sprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Spółka odwołała się do wyroku NSA z 1 września 2011 r. sygn. akt I OSK 1075/11 i stwierdziła, że informacje o naliczonych karach umownych (w umowach dotyczących majątku publicznego) stanowią informację publiczną oraz że Minister Finansów powinien dysponować żądaną informacją. Skarżąca w uzasadnieniu tego stanowiska wyjaśniła, że w piśmie z 24 listopada 2021 r. zwróciła się do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z wnioskiem o udostępnienie informacji, których następnie domagała się od Ministra Finansów we wniosku z [...] grudnia 2021 r. GDDKiA w odpowiedzi na wniosek, udzielonej w piśmie z 8 grudnia 2021 r., poinformował Spółkę, że oryginały dokumentacji związanej z realizacją umowy z [...] listopada 2010 r., m. in. w zakresie kar umownych nałożonych na wykonawcę, zostały przekazane do Generalnego Inspektora Transportu Drogowego, który z dniem 3 listopada 2018 r., na mocy art. 7 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw, wstąpił we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem był GDDKiA, w związku z wykonywaniem zadań o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 8 i 9 ustawy. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 6 maja 2020 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 1087) z dniem 1 lipca 2020 r. minister właściwy do spraw finansów publicznych wstąpił we wszystkie stosunki prawne, w tym umowy i porozumienia, których podmiotem był Generalny Inspektor Transportu Drogowego w związku z wykonywaniem zadań, o których mowa w art. 13hb ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 470) i art. 37a ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz Krajowym Funduszu Drogowym (Dz.U. z 2020 r., poz. 278), bez względu na charakter prawny tych stosunków. Stosownie do art. 14 ust. 3 ustawy nowelizującej, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wejścia w życie ustawy, Główny Inspektor Transportu Drogowego zobowiązany był do przekazania ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych wszelkiej dokumentacji wytworzonej w związku z wykonywaniem zadania polegającego na poborze opłat elektronicznych oraz poboru opłat za przejazd autostradą. Spółka dodała, że Generalny Inspektor Transportu Drogowego w piśmie z 9 grudnia 2021 r. w odpowiedzi na jej wniosek o udostępnienie informacji publicznej, podał, że z dniem 1 lipca 2020 r. Krajowy System Poboru Opłat podlega Krajowej Administracji Skarbowej, wobec czego adresatem wniosku powinno być Ministerstwo Finansów/ KAS (pismo z 9 grudnia 2021 r.). W konsekwencji, w dniu 2 lutego 2022 r. [...] sp. z o.o. skierowała do Ministra Finansów pismo, w którym wezwała go do udostępnienia żądanych informacji publicznych, zgodnie z jej wnioskiem z [...] grudnia 2021 r. W konkluzji skarżąca stwierdziła, że stanowisko Ministra Finansów wyrażone w piśmie 1 lutego 2020 r., jakoby nie posiadał żądanych informacji publicznych, jest nieuzasadnione. Z akt sprawy wynika, że w dniu 23 lutego 2022 r. Minister Finansów udostępnił skarżącej Spółce żądane informacje. Minister Finansów w piśmie procesowym z 2 marca 2022 r., stanowiącym odpowiedź na skargę, wniósł o umorzenie postępowania, ewentualnie stwierdzenie, że dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej i ta bezczynność nie była rażąca. Organ administracji wyjaśnił, że w dniu 2 lutego 2020 r. otrzymał kolejny wniosek Spółki o udostępnienie informacji publicznej, tożsamy w treści z wnioskiem z [...] grudnia 2021 r., na który udzielił odpowiedzi w piśmie z 1 lutego 2022 r. Następnie podniósł, że w związku z tym, że "skarżący nie uzyskał informacji ani w Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, ani w Głównym Inspektoracie Transportu Drogowego (...), wziął na siebie ciężar udzielenia odpowiedzi", mimo że nie zawierał i nie realizował umowy, której dotyczy wniosek o udostępnienie informacji publicznej oraz nie posiadał i nie posiada oryginałów dokumentacji i mógł polegać tylko na przekazanych mu kopiach materiałów. W związku z tym w dniu 16 lutego 2022 r. poinformował skarżącą Spółkę, że żądana we wniosku z 2 marca 2022 r. informacja publiczna udzielona zostanie do 23 lutego 2022 r. Minister Finansów podkreślił, że dochował tego terminu i w dniu 23 lutego 2022 r. udostępnił skarżącej informacje publiczne, których domagała się we wniosku z 2 lutego 2022 r. Z tego powodu zarzut bezczynności jest nieuzasadniony. [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] w piśmie procesowym z 28 marca 2022 r. podtrzymała skargę, wniosła o stwierdzenie, że Minister Finansów dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu jej wniosku z [...] grudnia 2021 r., stwierdzenie że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca Spółka nie zgodziła się ze stwierdzeniem Ministra Finansów, że nie można mu zarzucić bezczynności w niniejszej sprawie i stwierdziła, że wniosek z [...] grudnia 2021 r. "nie został rozpoznany w sposób właściwy" do dnia 9 grudnia 2022 r., o czym świadczy fakt, że w dniu 23 lutego 2022 r. organ udostępnił Spółce informacje publiczne objęte jej wnioskiem. [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] dodała, że nie ma podstaw do przyjęcia, że w dniu 2 lutego 2022 r. złożyła ponowny wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. W sprawie ze skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej sąd administracyjny bada, czy żądanie zostało skierowane do podmiotu zobowiązanego w ustawie do udostępnienia informacji publicznej oraz czy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy. Poza tym sąd administracyjny musi ocenić, jakie działania podjęto w celu załatwienia wniosku, czy zostały dokonane w prawem wymaganej formie, a jeśli udzielono żądanej informacji, czy została ona udzielona w pełni, a więc, czy podmiot zobowiązany wywiązał się ze wszystkich obowiązków nałożonych ustawą. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że informacją publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Wnioskiem może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkami do ich kwestionowania (por. wyrok z dnia 7 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 2445/11, Lex nr 1264728). W rozpatrywanej sprawie nie jest sporne między stronami postępowania, że Minister Finansów jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz że informacje, których udostępnienia domagała się skarżąca Spółka we wniosku stanowią informacje publiczne – dotyczą bowiem realizacji przez Zamawiającego postanowień wskazanej we wniosku umowy, a w szczególności kwestii naliczenia kar przewidzianych tą umową. Spór dotyczy natomiast tego, czy Minister Finansów, udostępniając skarżącej żądane informacje w dniu 23 lutego 2022 r., uczynił to w terminie wynikającym z u.d.i.p., czy też dopuścił się bezczynności. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Stosownie natomiast do treści art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że dopuszczalne jest wydłużenie 14-dniowego terminu w przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej, przy czym organ jest zobligowany do powiadomienia wnioskodawcy, przed upływem tych 14 dni, o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji. Jednocześnie przepisy u.d.i.p. nie wskazują jakie powody opóźnienia są dopuszczalne, należy jednak uznać, że muszą to być powody bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej. Niedopuszczalne jest zatem stosowanie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jedynie w celu "odroczenia" na okres do dwóch miesięcy obowiązku udostępnienia żądanej informacji publicznej (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z 22 lutego 2022 r., sygn. akt II SAB/Ol 14/22). Bezczynność występuje także wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 u.d.i.p. ze względu na ograniczenia ujęte w art. 5 tej ustawy lub w związku z niespełnieniem przez stronę warunku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (niewykazanie szczególnie uzasadnionego interesu publicznego), albo jeśli nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych we wniosku. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej jest bezczynny także wówczas, gdy nie zawiadamia wnioskodawcy w drodze zwykłego pisma o tym, że nie posiada żądanej informacji publicznej. Przy czym w przypadku powoływania się na fakt nieposiadania wnioskowanej informacji publicznej nie można bazować wyłącznie na samym oświadczeniu złożonym wnioskodawcy, ale wymagane jest powołanie dodatkowej argumentacji potwierdzającej tę okoliczność. Aby więc można było stwierdzić, że nie zachodzi bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej - tej, której organ nie posiada – podmiot obowiązany do jej udostępnienia musi o tym fakcie – fakcie nieposiadania informacji – wyraźnie powiadomić wnioskodawcę z powołaniem argumentacji potwierdzającej to twierdzenie (zob. też np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 28 kwietnia 2021 r. sygn. akt III OSK 785/21, z 23 lutego 2021 r. sygn. akt III OSK 2800/21, z 27 października 2020 r. sygn. akt I OSK 2266/19, z 25 września 2020 r. sygn. akt I OSK 302/20, z 7 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2736/17, z 29 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 680/18 – niepublikowane; dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu, przedstawione okoliczności faktyczne i przepisy prawa prowadzą do wniosku, że Minister Finansów dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej Spółki z [...] grudnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej. Za oddaleniem zarzutu jego bezczynności nie może bowiem przemawiać fakt, że w piśmie z 1 lutego 2022 r. poinformował Spółkę, że nie dysponuje żądaną informacją oraz że podmiotem właściwym do jej udostępnienia jest GDDKiA lub Minister Infrastruktury. Jak już wyżej powiedziano, podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, aby "uwolnić się" od zarzutu bezczynności, powinien uwiarygodnić ten fakt poprzez wyjaśnienie powodów tego stanu rzeczy. Minister Finansów w piśmie z 1 lutego 2022 r. podał co prawda, że właściwym do udostępnienia żądanej informacji jest GDDKiA lub Minister Infrastruktury. Wyjaśnienie to, w świetle art. 11 ust. 1 i art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 6 maja 2020 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 1087) nie było jednak dostateczne, nie wskazywało z jakich powodów Minister nie posiada tych dokumentów, mimo ciążącego na nim obowiązku wynikającego z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Z tych powodów Sąd nie podziela zapatrywania Ministra Finansów, że w dniu 1 lutego 2020 r., prawidłowo załatwił wniosek skarżącej z [...] grudnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej. Z tego powodu zarzut bezczynności jest uzasadniony. Udostępnienie informacji publicznej po wniesieniu skargi, a przed jej rozpoznaniem, nie zwalnia sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi. W związku z powyższym Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329) i zgodnie z tym, co wyżej podniesiono, stwierdził, że Minister Finansów dopuścił się bezczynności (pkt 1 wyroku). Jednocześnie Sąd, zestawiając datę wpływu wniosku do organu (9 grudnia 2021 r.) z ostatecznie udzieloną odpowiedzią (23 lutego 2022 r.), na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2). Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. O rażącym naruszeniu prawa świadczą, np. okoliczności wskazujące na to, że działaniu organu towarzyszy – wręcz jawny – brak woli załatwienia sprawy lub gdy organ celowo uchyla się od podejmowania rozstrzygnięcia w sprawie (udostępnienia informacji publicznej). Sąd nie stwierdził zaistnienia w rozpatrywanej sprawie takich okoliczności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie znalazł podstaw do przyznania skarżącej sumy pieniężnej. Sad w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd, że instytucja sumy pieniężnej (podobnie, jak też instytucja grzywny), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., mają na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania i pełnią funkcję prewencyjną, co prowadzi do wniosku, że ich podstawowym celem jest zdyscyplinowanie organu i zapobieżenie w przyszłości tego rodzaju naruszeniom przez organ, przy czym w przypadku przyznania na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej zasądzona kwota pełni także funkcję kompensacyjną za czas nieuzasadnionego oczekiwania na działanie organu i poniesione w związku z tym konsekwencje braku należytego (terminowego) działania organu w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 862/20; podobnie zob. np. wyroki NSA dnia: 15 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1727/20; 30 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1442/20; 24 września 2020 r., sygn. akt I GSK 1172/20). Podziela również pogląd, że stosowanie środków, o których mowa w przywołanym przepisie prawa, powinno następować z rozwagą oraz przy uwzględnieniu i zachowaniu obiektywnych kryteriów oceny, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, mogących nosić (czy też noszących) znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, przy jednoczesnym istnieniu uzasadnionej obawy, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki NSA z dnia: 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 124/21; 7 czerwca 2022 r., sygn. akt I FSK 447/22), a przy tym także i pogląd, z którego wynika, że stosowanie art. 149 § 2 p.p.s.a. zasadniczo – jakkolwiek nie tylko – pozostaje w funkcjonalnym związku ze stwierdzeniem, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por wyrok NSA z dnia 7 października 2021 r., sygn. akt I OSK 2817/20). Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i §1 a p.p.s.a., stwierdził, że Minister Finansów dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej Spółki z [...] grudnia 2021 r. (pkt 1 wyroku) oraz że stwierdzona bezczynność nie była rażąca (pkt 2 wyroku). W pozostałym zakresie Sąd oddalił skargę (pkt 3 wyroku), na podstawie art. 151 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania, jak w punkcie 4 wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy. Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony wpis sądowy od skargi (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) oraz opłatę od dokumentu pełnomocnictwa (17 zł).