II SA/Gd 382/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 października 2022 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 9 marca 2022 r., nr SKO Gd/6121/22 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącego W. G. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Wnioskiem z 17 sierpnia 2021 r. W. G. (dalej: "Wnioskodawca", "Strona", "Skarżący") wystąpił do Prezydenta Miasta T. (dalej: "Prezydent", "organ pierwszej instancji") o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką A.G. Decyzją z 11 października 2021 r. Prezydent, na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.) - dalej: "u.ś.r.", odmówił Wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na A. G. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że A. G. legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w T. z 23 września 2008 r. zaliczającym ją do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności ważnym na stałe, a niepełnosprawność istnieje od 15 kwietnia 2008 r., tj. od 67 roku życia. Ponadto orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z 6 listopada 2019 r. uznano, że A. G. jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji, a data powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji istniała na dzień 1 października 2019 r. Odwołując się do wywiadu środowiskowego z 25 sierpnia 2021 r. Prezydent wskazał, że A. G. choruje na nadciśnienie tętnicze, cukrzycę, zaćmę obu oczu, ma problemy z kręgosłupem, niedowład prawej ręki oraz problemy z poruszaniem się. Organ pierwszej instancji podał, że ostatnim miejscem zatrudnienia Wnioskodawcy było przedsiębiorstwo K., natomiast w latach: 1985-1989, 1995-2007 i 2010-2020 przebywał on w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie w rozumieniu z art. 3 pkt 7 u.ś.r. Wskazano, że zgodnie ze świadectwem zwolnienia z 9 grudnia 2020 r. Wnioskodawca był pozbawiony wolności od 13 grudnia 2010 r. do 9 grudnia 2020 r. W tym czasie A. G. funkcjonowała bez opieki i wsparcia Strony. Aktualnie Wnioskodawca jest zarejestrowany jako osoba bezrobotna w Powiatowym Urzędzie Pracy w T. Z uwagi na rozbieżność czasową między datą powstania niepełnosprawności a datą deklarowanej przez Stronę rezygnacji z aktywności zawodowej oraz okoliczności utraty statusu osoby bezrobotnej Prezydent uznał, że nie istnieje bezpośredni związek między brakiem aktywności zawodowej Strony a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Organ pierwszej instancji podkreślił, że nie każdy brak zatrudnienia uzasadnia przyznanie przedmiotowego świadczenia, a tylko taki, który został spowodowany i wiąże się bezpośrednio z koniecznością sprawowania rzeczywistej opieki nad osobą niepełnosprawną. W przypadku gdy rezygnacja z zatrudnienia nie ma faktycznego związku ze sprawowaniem opieki, bądź osoba sprawująca opiekę nie podejmowała zatrudnienia z innych przyczyn, takich jak m.in. brak pracy, brak kwalifikacji czy swój stan zdrowia, to nie będzie to spełnieniem związku przyczynowego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Prezydent podał, że Wnioskodawca zamieszkuje wspólnie z osobą wymagającą opieki, podaje matce leki, realizuje recepty, robi zakupy, pomaga w przygotowaniu posiłków, załatwia sprawy urzędowe oraz lekarskie, pomaga jej w czynnościach higienicznych, czasami w prowadzeniu toalety, poruszaniu się poza miejscem zamieszkania. Z czynności, które wykonuje codziennie na rzecz osoby wymagającej opieki Strona wskazała: mierzenie poziomu cukru we krwi, podawanie leków, przygotowywanie posiłków, sprzątanie, spacery. Pozostałe czynności są wykonywane według potrzeb. Organ pierwszej instancji zaznaczył, że A. G. nie jest osobą leżącą, porusza się przy pomocy kuli ortopedycznej, je samodzielnie, nie wymaga udziału w specjalistycznej terapii i nie wymaga całodobowej opieki. W ocenie Prezydenta tak sprawowana opieka nie wyklucza podjęcia aktywności zawodowej przez Wnioskodawcę. Podkreślono, że świadczenie pielęgnacyjne ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga, natomiast w niniejszym przypadku stanowiłoby uzyskanie zastępczego źródła dochodu. Zdaniem organu pierwszej instancji za czynności związane z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym osobą nie można uznać czynności wykonywanych na co dzień związanych z faktem wspólnego zamieszkania, które i tak muszą być wykonywane bez względu na to, czy w rodzinie jest osoba wymagająca stałej opieki, takich jak zakupy oraz przygotowanie posiłków oraz prowadzenie gospodarstwa domowego, w ramach którego robi się pranie, sprzątanie, opłacanie rachunków, załatwianie spraw urzędowych. Czynności tych nie można tym samym uznać za czynności związane ze sprawowaniem stałej opieki nad matką. W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z 9 marca 2022 r. utrzymało ją w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, przytoczył treść przepisów art. 17 ust. 1, 1a i 1b u.ś.r. wskazując następnie, że z przeprowadzonego 25 sierpnia 2021 r. wywiadu środowiskowego oraz z orzeczenia o niepełnosprawności i orzeczenia lekarza orzecznika ZUS wynika, że A.G. jest niezdolna do samodzielnej egzystencji, choruje na nadciśnienie tętnicze, cukrzycę, zaćmę obu oczy, ma problemy z kręgosłupem, niedowład prawej ręki oraz problemy z poruszaniem, posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kolegium podało, że ostatnim miejscem zatrudnienia Strony była K. w latach 1985-1989, a w latach 1995-2005 oraz w latach 2010-2020 Wnioskodawca przebywał w instytucji zapewniającej całodobowe wyżywienie. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie ze świadectwem zwolnienia z zakładu karnego z 9 grudnia 2020 r. Strona była pozbawiona wolności w okresie od 13 grudnia 2010 r. do 9 grudnia 2020 r. Obecnie Wnioskodawca jest zarejestrowany jako osoba bezrobotna w Powiatowym Urzędzie Pracy w T., w tym okresie A. G. funkcjonowała bez opieki i wsparcia Strony. Kolegium podkreśliło, że podstawowym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest to, aby osoba opiekująca się osobą niepełnosprawną, którą mogą być też osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., nie podejmowały lub rezygnowały z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ odwoławczy podniósł, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ale za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnację z zatrudnienia w celu sprawowania tej opieki. Stąd należy w postępowaniu ustalić związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowania pracy lub rezygnacji z zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, zwłaszcza w zakresie wymiaru faktycznie sprawowanej opieki skutkującej brakiem możliwości podjęcia pracy. Zdaniem Kolegium Wnioskodawca nie zrezygnował z pracy w celu sprawowania opieki nad matką, skoro w okresie od 13 grudnia 2010 r. do 9 grudnia 2020 r. przebywał w Zakładzie Karnym jako osoba pozbawiona wolności. W ocenie organu odwoławczego zupełnie nie do pogodzenia w świetle art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jest fakt, że Strona złożyła - przez swego pełnomocnika - wniosek o przyznanie świadczenia w dniu 20 sierpnia 2021 r. (dostarczony 17 sierpnia 2021 r.), tj. przebywając w zakładzie karnym. Wnioskodawca według tego wniosku już w sierpniu 2021 r. miał spełniać przesłanki do przyznania tego świadczenia, w tym spełnienie wymagań zawartych w art. 17 ust. 4 pkt 4 u.ś.r. Zatem już kilka miesięcy przed wyjściem z zakładu karnego miało być spełnione według autora wniosku istnienie związku przyczynowego między brakiem możliwości zatrudnienia lub rezygnacji z zatrudnienia. Zdaniem Kolegium jest to całkowity brak logicznego uzasadnienia ww. kwestii - skoro Strona przebywała w zakładzie karnym, to ani nie mogła była podjąć pracy ani rezygnować z zatrudnienia. Organ odwoławczy podniósł, że analiza tej kwestii po wyjściu Wnioskodawcy z zakładu karnego w grudniu 2021 r. dokonana na podstawie zebranego w sprawie materiału wskazuje, że z pewnością nie podejmował on pracy w związku z opieką nad matką. Kolegium wskazało następnie, że z akt sprawy, w tym wyjaśnień Wnioskodawcy zawartych w części III informacji dodatkowej niezbędnej do ustalenia uprawnień dotyczących specjalnego zasiłku opiekuńczego z 19 maja 2021 r. (także złożonych w okresie przebywania Strony w zakładzie karnym) dotyczących zakresu tych wydarzeń opiekuńczych oraz w oświadczeniu Wnioskodawcy dotyczącym wykonywania opieki nad matką z 17 sierpnia 2021 r. wynika, że A. G. jest osobą leżącą, a większość czynności opiekuńczych ma on wykonywać "w razie potrzeby". Organ odwoławczy ocenił, że zarówno data sporządzenia wniosku i dokumentów dotyczących zakresu opieki Strony ani ich treść nie wskazują, że Wnioskodawca spełnia warunki istnienia związku przyczynowego między jego rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Zdaniem Kolegium także ustalenia faktyczne wskazują, że Strona może podjąć zatrudnienie (co jest możliwe bez trudu na aktualnym rynku pracy), choćby w niepełnym wymiarze pracy. W skardze na decyzję organu odwoławczego W. G., reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, zarzucił jej naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wydanie tej decyzji, tj. art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez uznanie, że nie istnieje związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, podczas gdy taki związek istnieje, a organ odwoławczy błędnie uznał, że wniosek został złożony w okresie przebywania przez Skarżącego w zakładzie karnym, tj. 20 sierpnia 2021 r., podczas gdy Skarżący opuścił zakład karny 9 grudnia 2020 r., a więc wniosek został złożony 8 miesięcy po opuszczeniu zakładu karnego przez Skarżącego. Stawiając powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającą ją decyzji organu pierwszej instancji, zasądzenie od organu zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi zarzucono, że formułując wskazane w decyzji tezy organ odwoławczy nie wziął w ogóle pod uwagę ustaleń wywiadu środowiskowego, w trakcie którego pracownik socjalny w żaden sposób nie zakwestionował samego faktu sprawowania opieki, jak i zakresu czynności opiekuńczych deklarowanych przez samego Skarżącego w złożonym oświadczeniu. Organ dokonał ponadto pobieżnej oceny oświadczenia Skarżącego odnoszącego się do zakresu i harmonogramu sprawowanej opieki. Zdaniem strony skarżącej wskazane dokumenty w wystarczający sposób potwierdzają, że matka Skarżącego potrzebuje w opisanym w tych dokumentach zakresie codziennej, stałej opieki. Ponadto okoliczność, że A. G. nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować bez stałej lub długotrwałej opieki drugiej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji została potwierdzona przez wyspecjalizowany w tym zakresie organ zaliczający osobę niepełnosprawną do grupy osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności. Odwołując się do orzecznictwa sądowego strona skarżąca podniosła, że wykładni zawartej w art. 17 ust 1 pkt 4 u.ś.r., a spornej w tej sprawie przesłanki wyrażonej sformułowaniem "nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności" należy dokonywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu tych unormowań. Podkreślono, że wykładnia przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a u.ś.r. w oderwaniu od całej regulacji tej ustawy i wartości przyjętych w Konstytucji RP może stanowić w konsekwencji naruszenie prawa materialnego mogące mieć wpływ na treść decyzji. Celem tej regulacji jest natomiast udzielenie przez państwo pomocy osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania. Świadczenie pielęgnacyjne ma tym samym zrekompensować jej utratę uzyskiwanego dotychczas, czy też potencjonalnego dochodu. Zatem osoba ubiegająca się o przyznanie tego świadczenia albo będąc zdolną do podjęcia pracy zarobkowej rezygnuje z podjęcia takiej pracy albo rezygnuje z faktycznie wykonywanej pracy zarobkowej. Niepodejmowanie lub rezygnacja z pracy zarobkowej ma jednak służyć opiece nad osobą niepełnosprawną. Istotą tego świadczenia jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Przyznanie tej rekompensaty jest wynagradzaniem przez Państwo osób opiekujących się członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem. Zdaniem strony skarżącej Kolegium błędnie przyjęło, że wniosek został złożony w trakcie przebywania Skarżącego w zakładzie karnym, podczas gdy Skarżący opuścił go 9 grudnia 2020 r., a więc 8 miesięcy przed złożenie wniosku. W odpowiedzi na skargę Kolegium, wnosząc o jej oddalenie i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 9 marca 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. z 11 października 2021 r. odmawiającą Skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z opieką nad niepełnosprawną matką A. G. Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy u.ś.r., która w art. 17 określa przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia mającego w określonym stopniu rekompensować brak możliwości świadczenia pracy w związku z opieką, jaką sprawuje nad osobą niepełnosprawną. Wskazane przez ustawę przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jak wynika z przytoczonej wyżej regulacji świadczenie pielęgnacyjne w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje wtedy, gdy osoba uprawniona rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podstawowym zatem wymogiem uzyskania omawianego świadczenia jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub powodującej konieczność zrezygnowania z pracy. Należy podkreślić, że rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego organ administracji publicznej ma obowiązek wyjaśnić wszystkie istotne z punktu widzenia art. 17 ust. 1 u.ś.r. kwestie, przeprowadzając w tym celu postępowanie dowodowe respektujące podstawowe zasady postępowania administracyjnego wynikające m.in. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., przy czym dotyczy to postępowania organu tak pierwszej, jak i drugiej instancji. Zgodnie z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, w toku tego postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Organy administracji publicznej mają ponadto obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 k.p.a.). W judykaturze wskazuje się, że sformułowana w art. 8 k.p.a. zasada pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej określa wyraźnie to, co implicite jest zawarte w zasadzie praworządności (art. 6 k.p.a.). Z wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady wynika bowiem przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do władzy publicznej, nawet wtedy gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań (zob. wyroki NSA: z 8 września 2022 r. sygn. akt II GSK 594/19, z 24 czerwca 2022 r. sygn. akt I GSK 2663/18, czy z 15 marca 2022 r. sygn. akt II GSK 349/19, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia są dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei w piśmiennictwie akcentuje się, że sednem regulacji art. 8 k.p.a. jest ustanowienie generalnego priorytetu dbałości o jakość działania administracji, lub wręcz prawa do dobrej administracji. Zasada ta uznawana jest wręcz za swoistą klamrę spinająca w całość ogólne zasady postępowania administracyjnego. Jest to bowiem reguła najszersza pod względem swojego zakresu (tak: P. Krzykowski, A. Brzuzy, Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego w orzecznictwie sądów administracyjnych, Olsztyn 2009, s. 67.). Zasada ogólna z art. 8 § 1 k.p.a. posiada swoje konstytucyjne zakotwiczenie w zasadzie ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego oraz stosowanego przez nie prawa (utożsamianej często z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego), stanowiącej istotny komponent klauzuli demokratycznego państwa prawnego w rozumieniu art. 2 Konstytucji RP (tak: I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 82-84 i 92-94). Należy również zwrócić szczególną uwagę na to, że świadczenie pielęgnacyjne dotyczy osób niepełnosprawnych, co do których władze publiczne mają z mocy art. 69 Konstytucji RP szczególne obowiązki. Zasada zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa powinna być oceniana przez pryzmat tego przepisu. Do zasad sprawiedliwości społecznej należy ochrona słabszych ekonomicznie jednostek i grup ludności wyrażająca się w istnieniu odpowiednich usług socjalnych świadczonych przez państwo i samorząd. Zatem przestrzeganie podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest szczególnie ważne przy załatwianiu spraw z zakresu objętego ustawą o świadczeniach rodzinnych (zob. wyrok NSA z 18 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 1298/07). Podsumowując dotychczasowe rozważania dotyczące wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a. zasady zaufania obywatela do władzy publicznej, można ją sprowadzić do obowiązku zachowania możliwie najwyższej jakości działań administracji publicznej, tak w odniesieniu do podejmowanych rozstrzygnięć, jak i sposobu procedowania. Określana może być ona zatem tradycyjnie jako zasada zaufania obywateli do organów władzy publicznej lub jako zasada rzetelnego procesu administracyjnego, który prowadzi przecież do powstania i ugruntowania zaufania obywatela do władzy publicznej (tak: T. Majer, Zasada ogólna współdziałania organów [w:] Zasady ogólne postępowania administracyjnego, (red.) P. Krzykowski, Olsztyn 2017, s. 67 i n.). Doniosłą rolę z punktu widzenia realizacji zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej spełnia uzasadnienie decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Funkcją uzasadnienia jest przekonanie strony, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to że przyczyną tego są istotne powody (tak: A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.2022, komentarz do art. 8). Przenosząc poczynione wyżej uwagi teoretyczne na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku naruszyło wskazane wyżej zasady ogólne postępowania administracyjnego, zaś uzasadnienie decyzji z 9 marca 2022 r. nie spełnia wymogów stawianych przez ustawodawcę w art. 107 § 3 k.p.a. Na s. 6 uzasadnienia zaskarżonej decyzji Kolegium najpierw podaje, że w okresie od 13 grudnia 2010 r. do 9 grudnia 2020 r. Skarżący przebywał w Zakładzie Karnym jako osoba pozbawiona wolności, by następnie wskazać, że zupełnie nie do pogodzenia w świetle art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jest fakt, że Skarżący złożył wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego 20 sierpnia 2021 r., tj. przebywając w zakładzie karnym. W tym samym akapicie organ odwoławczy akcentuje, że Skarżący według tego wniosku już w sierpniu 2021 r. miał spełniać przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w tym spełnienie wymagań zawartych w art. 17 ust. 4 pkt 4 u.ś.r. (na marginesie Sąd wskazuje, że art. 17 ust. 4 u.ś.r. nie zawiera punktu 4). Zatem już kilka miesięcy przed wyjściem z zakładu karnego miało być spełnione istnienie związku przyczynowego między brakiem możliwości zatrudnienia lub rezygnacji z zatrudnienia. Kolegium oceniło to jaki całkowity brak logicznego uzasadnienia ww. kwestii, gdyż skoro Skarżący przebywał w zakładzie karnym, to ani nie mógł podjąć pracy ani zrezygnować z zatrudnienia. W ocenie Sądu przyjmując na powyższej podstawie stanowisko o braku istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją przez Skarżącego z zatrudnienia a opieką nad niepełnosprawną matką organ odwoławczy błędnie ustalił stan faktyczny sprawy, naruszając tym samym zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Nie ulega bowiem wątpliwości, że Skarżący opuścił zakład karny 9 grudnia 2020 r., co bezspornie wynika ze znajdujących się w aktach sprawy kserokopii świadectwa zwolnienia z Zakładu Karnego. Doszło przez to również do istotnego naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W poddanej sądowej kontroli decyzji z 9 marca 2022 r. Kolegium trzykrotnie (na s. 2, 5 i 6) wskazuje, że Skarżący był pozbawiony wolności do 9 grudnia 2020 r., by następnie (na s. 6) przyjąć, że wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego został złożony w okresie przebywania przez Skarżącego w zakładzie karnym. Powyższa niekonsekwencja organu odwoławczego narusza nie tylko sformułowaną w art. 8 § 1 k.p.a. zasadę zaufania do organów administracji publicznej, ale również zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 127 tej ustawy). Z tej ostatniej zasady wynika bowiem, że organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę uprzednio zakończoną decyzją organu pierwszej instancji. Nie może więc ograniczyć się do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, ale obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów postawionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. W doktrynie wskazuje się, że właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy (tak: A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, komentarz do art. 15.). Należy zauważyć, że do wskazanej wyżej wewnętrznej sprzeczności w swojej decyzji organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się w odpowiedzi na skargę, pomimo sformułowanego w skardze w tym zakresie zarzutu. Wskazane wyżej uchybienia natury procesowej powodują, że orzeczenie o odmowie przyznania Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego przez organ odwoławczy było co najmniej przedwczesne. Swoje rozstrzygnięcie Kolegium podjęło bowiem na podstawie nieprawdziwego, sprzecznego ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym ustalenia, że Skarżący opuścił zakład karny w grudniu 2021 r., a nie w grudniu 2020 r. Mając zaś na uwadze treść art. 17 ust. 1 u.ś.r. poczynienie prawidłowych ustaleń faktycznych jest konieczne, aby odnieść się do kluczowej w przedmiotowej sprawie kwestii, tj. tego, czy Skarżący zrezygnował z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Do kwestii tej Kolegium odniesienie się rozpoznając sprawę ponownie, z uwzględnieniem niespornej w sprawie okoliczności, że Skarżący opuścił zakład karny 9 grudnia 2020 r. Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800), zasądzając od Kolegium na rzecz Skarżącego kwotę 480 zł, na którą składa się wynagrodzenie pełnomocnika. Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 P.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożyła zarówno strona skarżąca w skardze (k. 2v akt sądowych), jak i organ administracji publicznej w odpowiedzi na w skargę (k. 5 akt sądowych).[pic]