V SA/Wa 2190/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 września 2020 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności oddala skargę. UZASADNIENIE Przedmiotem wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi M.G. jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] października 2019 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] sierpnia 2019 r. Nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych środków finansowych w ramach przyznanej pomocy w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych. Kontrolowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: W dniu 25 lipca 2017 r. M.G. (dalej także: "Skarżący", "Producent", "Beneficjent" lub "Strona" ) złożył bezpośrednio w Agencji Rynku Rolnego Oddziale Terenowym w P. wiosek o udzielenie pomocy w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych. Po rozpatrzeniu wniosku, Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w P. [...] sierpnia 2017 r. wydał decyzję nr [...] r. w sprawie przyznania pomocy w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych w kwocie 63.000,00 PLN, tj. 14.471,78 EUR. Pomoc udzielona została zgodnie z przepisami rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 23 lutego 2017 r. w sprawie realizacji przez Agencję Rynku Rolnego zadań związanych z ustanowieniem nadzwyczajnej pomocy dostosowawczej dla producentów mleka i rolników w innych sektorach hodowlanych (Dz. U. z 2017 r. poz. 499, z późn. zm.) - dalej: "rozporządzenie RM", w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji, oraz rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2016/1613 z dnia 8 września 2016 r. przewidującego nadzwyczajną pomoc dostosowawczą dla producentów mleka i rolników w innych sektorach hodowlanych (Dz. Urz. UE L 242 z 09.09.2016, str. 10, ze zm.) - dalej "rozporządzeniem 2016/1613". Na kwotę pomocy udzielonej złożyła się refundacja do zakupu 30 sztuk jałówek hodowlanych ras mlecznych według kategorii wiekowych, w pełnych kwotach określonych w § 21e ust. 1 rozporządzenia RM, tj: w kwocie 1.000,00 PLN/szt. - do 2 sztuk jałówek hodowlanych ras mlecznych (łączna kwota pomocy 2.000,00 PLN) mających w dniu zakupu powyżej 3 miesięcy i nie więcej niż 6 miesięcy, w kwocie 1.500,00 PLN/szt. - do 6 sztuk jałówek hodowlanych ras mlecznych (łączna kwota pomocy 9.000,00 PLN) mających w dniu zakupu powyżej 6 miesięcy i nie więcej niż 12 miesięcy, w kwocie 2.000,00 PLN/szt. - do 14 sztuk jałówek hodowlanych ras mlecznych (łączna kwota pomocy 28.000,00 PLN) mających w dniu zakupu powyżej 12 miesięcy i nie więcej niż 18 miesięcy, w kwocie 3.000,00 PLN/szt. - do 8 sztuk jałówek hodowlanych ras mlecznych (łączna kwota pomocy 24 000,00 PLN), mających w dniu zakupu powyżej 18 miesięcy i nie więcej niż 24 miesięcy. W dniu [...] kwietnia 2019 r. w gospodarstwie Strony została przeprowadzona kontrola na miejscu, z której sporządzono Raport z czynności kontrolnych. Ustalono, że Beneficjent kupił od siostry - M.G. 10 szt. jałówek hodowlanych ras mlecznych, a od ojca - R.G. - 20 sztuk jałówek. Siedziba stada, z których zbyto jałówki zlokalizowana jest pod tym samym adresem co siedziba stada Beneficjenta. Ustalono, że wszystkie nabyte przez Skarżącego jałówki urodziły się w gospodarstwie R.G., a uzyskiwane w gospodarstwie mleko jest magazynowane w jednym zbiorniku. M.G. nie jest właścicielem budynku inwentarskiego i paszowozu, które użycza od R.G.. Zwierzęta Beneficjenta utrzymywane są w budynku inwentarskim R.G. i w tych samych kojcach. Organ I instancji, mając na uwadze ustalenia kontroli oraz cele podśrodka określonego w o art. 1 lit f rozporządzenia 2016/1613 (wdrażanie systemów jakości lub projektów mających na celu propagowanie jakości i wartości dodanej) doszedł do przekonania, że w opisanym przypadku konkurencyjność gospodarstwa nie wzrosła, ponieważ ogólna sytuacja gospodarstw prowadzonych przez Beneficjenta oraz jego siostrę i ojca - prowadzących w praktyce jedno gospodarstwo - nie zmieniła się po otrzymaniu pomocy. Transakcje sprzedaży pomiędzy M.G. oraz R.G. a M.G. nie przyczyniły się do spełnienia celów określonych w rozporządzeniu 2016/1613, a warunki wymagane do uzyskania pomocy zostały sztucznie stworzone. W tej sytuacji zawiadomieniem z 12 lipca 2019 r. Dyrektor [...] OR ARiMR wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności. Po przeprowadzeniu postępowania, Dyrektor [...] OR ARiMR wydał [...] sierpnia 2019 r. decyzję o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych środków finansowych w ramach przyznanej pomocy w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych w wysokości 63.000,00 PLN. Jako podstawę prawną decyzji wskazał m. in. art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2019 r., poz. 1505 ze zm.). Skarżący złożył odwołanie. Zaskarżoną obecnie do Sądu decyzją z [...] października 2019 r. Prezes ARiMR utrzymał w mocy decyzję z [...] sierpnia 2019 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że kontrola na miejscu, przeprowadzona w gospodarstwie producenta w [...] kwietnia 2019 r., zakończona Raportem z czynności kontrolnych nr [...] , wykazała, że: - 10 sztuk jałówek hodowlanych ras mlecznych, do których została przyznana pomoc, zostało zakupione ze stada znajdującego się pod tym samym adresem należącym do siostry Beneficjenta - 20 sztuk jałówek hodowlanych - ze stada zarejestrowanego pod tym samym adresem, należącego do ojca Beneficjenta R.G.. Z systemu Identyfikacji i Rejestracji Zwierząt prowadzonym przez ARiMR wynika, że nabyte przez Skarżącego jałówki urodziły się w siedzibie stada należącego do R.G., potwierdzają to ich świadectwa rodowodowe. R.G. jest producentem mleka, a mleko obydwu producentów (Skarżącego i jego ojca) jest magazynowane w jednym zbiorniku. Beneficjent użycza paszowóz i budynek inwentarski od ojca (w aktach znajdują się: zawarta [...] listopada 2016 r. umowa użyczenia od R.G. paszowozu na okres od [...] listopada 2016 r. do [...] listopada 2021 r. oraz umowa z [...]sierpnia 2016 r. użyczenia nieruchomości-budynku inwentarskiego o pow. 115 m.kw. na czas nieokreślony. Zwierzęta Beneficjenta są utrzymywane w budynku inwentarskim (i kojcach) R.G.. W świetle przedstawionych ustaleń organ odwoławczy uznał, że potwierdzony został brak osiągnięcia celu podśrodka w odniesieniu do 30 sztuk jałówek hodowlanych. Organ II instancji stwierdził że stan faktyczny sprawy jest jasny i nie budzący wątpliwości. Na podstawie analizy załączonych do wniosku dokumentów, w szczególności przeprowadzonego przez KE postępowania wyjaśniającego dotyczącego mechanizmu "Pomoc w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych" oraz kontroli na miejscu, z której sporządzono Raport z czynności kontrolnych, a także danych zawartych w rejestrze zwierząt gospodarskich, organ II instancji przeanalizował stan faktyczny sprawy w kontekście sztucznego tworzenia warunków do otrzymania pomocy. W świetle ustaleń organ II instancji potwierdził następujące obiektywne elementy potwierdzające, że cele mechanizmu "Pomoc na zakup jałówek w celu zwiększenia wartości hodowlanej stada" nie zostały osiągnięte: Beneficjent, jego siostra oraz ojciec utrzymują swoje stada bez ich fizycznego rozdzielenia, co uzasadnia stwierdzenie, że chociaż Beneficjent i jego siostra oraz ojciec stanowią trzy odrębne podmioty prawne, to w praktyce funkcjonują jak jedno gospodarstwo rolne; zwierzęta nie zostały fizycznie przemieszczone w związku z ich sprzedażą i deklarowaną przez Stronę zmianą stada oraz łączna liczba zwierząt w posiadaniu Beneficjenta i jego ojca oraz siostry nie uległa zmianie; nie nastąpiła wymiana zwierząt na zwierzęta hodowlane o znanym pochodzeniu i wartości hodowlanej, nie wzrosła też jakość bydła w stadzie, ponieważ wszystkie zwierzęta objęte transakcjami podlegały tej samej ocenie wartości użytkowej bydła; Beneficjent dokonał zakupu zwierząt ze stad pierwotnie należących do siostry i ojca znajdujących się w tym samym miejscu co siedziba stada Beneficjenta, co świadczy o stworzeniu pozornej czynności prawnej, tj. wygenerowania transakcji kupna-sprzedaży poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania pomocy finansowej; zagrożenie epizootyczne nie zmieniło się, gdyż wszystkie zwierzęta objęte przedmiotowymi transakcjami pochodziły z tej samej lokalizacji i były utrzymywane w tym samym miejscu; konkurencyjność gospodarstw nie wzrosła, ponieważ ogólna sytuacja gospodarstw prowadzonych przez Beneficjenta, jego siostry i ojca - prowadzących w praktyce jedno gospodarstwo - nie zmieniła się po otrzymaniu pomocy. W odniesieniu do wystąpienia przesłanek sztucznego tworzenia warunków do uzyskania pomocy w zakresie wystąpienia elementów subiektywnych organ rozważył, czy Strona ubiegając się o przyznanie pomocy w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych, zamierzała wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami mechanizmu "Pomoc na zakup jałówek w celu zwiększenia wartości hodowlanej stada". Mając na uwadze wyżej wymienione okoliczności faktyczne organ uznał, że stanowią one skutek zamierzonego działania. Organ II instancji dokonując oceny zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie, a także mając na uwadze dane zawarte w rejestrze zwierząt gospodarskich uznał, że udowodniony został brak realizacji celu zamierzonego przez mechanizm "Pomoc na zakup jałówek w celu zwiększenia wartości hodowlanej stada" w odniesieniu do 30 sztuk jałówek hodowlanych zakupionych przez Stronę od członków rodziny. Organ uznał, że przeprowadzone transakcje kupna - sprzedaży jałówek pomiędzy członkami rodziny stanowiły obejście przepisów prawa, tym samym płatność w odniesieniu do 30 sztuk jałówek hodowlanych stanowiła nienależnie pobraną pomoc. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w P. nr [...] z [...] sierpnia 2019 roku w całości oraz o obciążenie organu kosztami postępowania, w tym kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. lit. f rozporządzenia delegowanego KE (UE) 2016/1613 z dnia 8 września 2016 roku przewidującego nadzwyczajną pomoc dostosowawczą dla producentów mleka i rolników w innych sektorach hodowlanych poprzez jego niewłaściwą wykładnię i na tej podstawie przyjęcie, że nie jest wdrażaniem systemów jakości lub projektów mających na celu propagowanie jakości i wartości dodanej zakup bydła z hodowli, będącej własnością ojca skarżącego i jego siostry, a następnie przetrzymywania zwierząt w dotychczasowej oborze przy wykorzystaniu obsługi zwierząt urządzeń stanowiących własność R.G., gdy wskazane przepisy rozporządzenia tego nie wykluczają, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 rozporządzenia delegowanego KE (UE) 2016/1613 z dnia 8 września 2016 roku przewidującego nadzwyczajną pomoc dostosowawczą dla producentów mleka i rolników w innych sektorach hodowlanych poprzez jego niewłaściwą wykładnię i na tej podstawie przyjęcie, że środki finansowe przyznane Skarżącemu nie posłużyły do wzmocnienia stabilności gospodarczej jego gospodarstw oraz nie przyczyniły się do stabilizacji rynku, za sprawą zakupu określonej ilości sztuk bydła od ojca i siostry Skarżącej, gdy przepisy rozporządzenia nie wykluczają takiej możliwości, 3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że środki finansowe otrzymane przez Skarżącego na zakup bydła mlecznego, z uwagi na fakt, że zostały zakupione od osób spokrewnionych, stanowią świadczenie nienależne, podczas gdy żaden przepis nie uzależnia przyznania pomocy od zakupu dokonanego od osób postronnych i sposobu i miejsca prowadzenia działalności rolniczej obejmującej hodowlę bydła, 4. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż środki finansowe otrzymane przez Skarżącego na zakup bydła mlecznego zostały pozyskane na podstawie pozornej umowy sprzedaży, podczas gdy decyzja o przyznaniu finansowania została wydana po rozpatrzeniu wniosku oraz dokumentów przedłożonych przez Skarżącego, w których wskazano strony umowy sprzedaży, wiek, nr rejestrowy każdej sztuki bydła, określenie stada i adresy gospodarstw rolnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Zakres kontroli administracyjnej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 1- 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) - dalej: "p.p.s.a.:, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, na co wskazuje treść art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 4 p.p.s.a. Kryterium legalności, przewidziane w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno aktu, jak i czynności z zakresu administracji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 146 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniający skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności zarówno z przepisami procesowymi, jak i z normami prawa materialnego, Sąd uznał, że nie narusza ono przepisów prawa materialnego oraz, że przy jego wydawaniu nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Ustalony stan faktyczny nie budzi zastrzeżeń i nie jest przedmiotem kontrowersji pomiędzy stronami. Poczynione przez organ ustalenia faktyczne Sąd przyjmuje za swoje. Kwestią sporną jest interpretacja przepisów prawa. Zgodnie z art. 1 rozporządzenia 2016/1613: środki przyjmowane przez państwa członkowskie służą wsparciu producentów mleka lub rolników w innych sektorach hodowlanych, którzy podejmują co najmniej jedno z następujących działań mających na celu wzmocnienie stabilności gospodarczej ich gospodarstw oraz przyczynienie się do stabilizacji rynku: a) ograniczenie produkcji wykraczające poza ograniczenie objęte zakresem rozporządzenia Komisji (UE) 2016/1612 albo niezwiększanie produkcji; b) rolnictwo na małą skalę; c) stosowanie ekstensywnych metod produkcji; d) stosowanie metod produkcji przyjaznych dla środowiska i klimatu; e) wdrażanie projektów współpracy; f) wdrażanie systemów jakości lub projektów mających na celu propagowanie jakości i wartości dodanej; g) szkolenie w zakresie instrumentów finansowych i narzędzi zarządzania ryzykiem. W niniejszej sprawie organ prawidłowo ustalił, że Skarżący nie osiągnął celu podśrodka "Pomoc na zakup jałówek w celu zwiększenia wartości hodowlanej stada" wskazanego w art. 1 lit f Celem udzielonej pomocy było: wsparcie producentów mleka poprzez dofinansowanie zakupu jałówek hodowlanych pochodzących ze stad objętych oceną wartości użytkowej umożliwiające rolnikom wprowadzenie do ich stad wartościowego materiału hodowlanego o znanym pochodzeniu i wartości hodowlanej, przyczyniając się tym samym do wyeliminowania zagrożenia epizootycznego dla stada producenta. Pomoc miała zwiększyć konkurencyjności gospodarstw mleczarskich, przyczyniając się tym samym do wzmocnienia ich sytuacji ekonomicznej wobec prognozowanych wysokich wahań cen na rynku mleka i przetworów mlecznych. W realiach sprawy w wyniku dokonania transakcji, na które udzielono dofinansowania, nie wzrosła jednak jakość bydła w stadzie Skarżącego, ponieważ wszystkie zwierzęta objęte transakcjami podlegały tej samej ocenie wartości użytkowej bydła, i przed i po zakupie, pomimo formalnej zmiany właściciela i stada, chowane były w tych samych kojcach, w tym samym budynku gospodarczym. Okoliczności stwierdzone podczas kontroli świadczą o tym, że gospodarstwa M.G., R.G. i M.G. były powiązane pod względem ekonomiczno-technologicznym i w istocie nie stanowiły wyodrębnionych bytów gospodarczych. W okolicznościach sprawy zakup jałówek w ramach udzielonej pomocy finansowej nie mógł zatem przyczynić się do wyeliminowania zagrożenia epizootycznego dla stada producenta i właśnie przez wyeliminowanie takiego zagrożenia do poprawy stanu gospodarstwa i jego konkurencyjności. Celem przeprowadzonych transakcji było uzyskanie dofinansowania w ramach mechanizmu wsparcia. Działo się tak niezależnie od tego, że wcale nie musiały mieć one charakteru pozornego, co przyjął organ, a co kwestionuje Skarżący. Zgodnie z art. 60 rozporządzenia 1306/2013: bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Rzecz zatem w tym, że udzielona pomoc wogóle nie powinna była zostać udzielona, skoro Skarżący nie realizował celów przyznanego wsparcia wynikających z rozporządzenia 2016/1613, w szczególności Beneficjent nie podjął się w rzeczywistości wdrażania systemów jakości lub projektów mających na celu propagowanie jakości i wartości dodanej. Okoliczność tą definitywnie wykazała przeprowadzona kontrola. Odnosząc się do twierdzeń Skarżącego, iż przepisy art. 1 rozporządzenia 2016/1613 dotyczące mechanizmu udzielenia nadzwyczajnej pomocy dostosowawczej m.in. dla producentów mleka, nie wykluczają możliwości zakupu przez określonej ilości sztuk bydła od członków rodziny czy wykorzystania tych samych budynków gospodarczych do ich przetrzymywania, a powyższe okoliczności nie dyskwalifikują możliwości przyznania pomocy, wyjaśnić należy, że Skarżący pomija, że w okolicznościach sprawy nie mogły zostać zrealizowane cele pomocy. Dzieje się tak niezależnie od tego, że transakcje nie musiały mieć charakteru pozornego. Pokreślenia wymaga, że z art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/95 z dnia 18.12.1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz WE L 312/1 z dnia 23.12.1995 r.) wynika, że działanie skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danych przypadkach poprzez sztuczne stworzenie warunkowo w celu uzyskania tej korzyści, prowadzi do nieprzyznania lub wycofania korzyści. W niniejszej sprawie zasadnicza przyczyną ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych w ramach przyznanej pomocy w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych był jednak fakt, że konkurencyjność gospodarstwa Skarżącego nie mogła wzrosnąć i nie wzrosła w wyniku wprowadzenia do stada Skarżącego wartościowego materiału hodowlanego o znanym pochodzeniu i wartości hodowlanej, przyczyniającego się do wyeliminowania zagrożenia epizootycznego dla stada producenta. Samo przyznanie pomocy, niezależnie od poprawy sytuacji ekonomicznej Skarżącego nie oznacza realizacji wskazanego celu pomocy. Tym samym Sąd nie stwierdza także naruszenia przez organ art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Z tych przyczyn na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalono.