VI SA/Wa 1922/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Pr, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2020 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę UZASADNIENIE Zaskarżonym w tej sprawie ww. postanowieniem z [...] czerwca 2020 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej organ, Prezes UKE), po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej skarżąca Spółka), utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie z [...] marca 2020 r., którym działając na podstawie art. 219 Kodeksu postępowania administracyjnego (Kpa), w związku z art. 217 § 2 Kpa, odmówił skarżącej Spółce wydania zaświadczenia o niezaleganiu z opłatami za prawo do dysponowania częstotliwościami radiowymi. O wydanie tego zaświadczenia skarżąca Spółka zwróciła się do organu pismem/wnioskiem z 16 marca 2020 r., uzupełnionym następnie pismem z 27 marca 2020 r., podnosząc że wniosek ma bezpośredni związek z ogłoszoną przez Prezesa UKE w dniu [...] marca 2020 r. aukcją w sprawie rezerwacji częstotliwości z zakresu 3,6 GHz, w szczególności z zawartym w dokumentacji aukcyjnej wymaganiem, iż udział w aukcji może wziąć tylko podmiot, który nie zalega (m.in.) z opłatami za prawo do dysponowania częstotliwościami. Według skarżącej ustanowienie tej przesłanki, jako jednego z kilku wymogów pozwalających na złożenie skutecznej prawnie oferty wstępnej w aukcji, kreuje po stronie potencjalnego jej uczestnika interes prawny dla dysponowania urzędowym potwierdzeniem tej okoliczności. Spółka natomiast [...] marca 2020 r. zakupiła dokumentację aukcyjną, czym również spełniła jeden z wymagań stawianych uczestnikom aukcji. Organ - powołując się na przepisy art. 217 § 1 i 2 oraz 218 § 1 Kpa - podniósł w szczególności, że we wniosku skarżąca Spółka nie wskazała przepisu prawa, który wymaga legitymowania się przez Spółkę urzędowym poświadczeniem niezalegania z opłatami za prawo do dysponowania częstotliwościami. Również organ nie stwierdził, aby obowiązywał przepis prawa, który wymaga uzyskania przez Spółkę zaświadczenia o niezaleganiu z opłatami za prawo do dysponowania częstotliwościami. Skoro brak takiego przepisu, Spółka jest zobowiązana wykazać interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia; nie wykazała jednak, aby potencjalnym uczestnikom ww. aukcji został postawiony wymóg legitymowania się przed Prezesem UKE wystawionym przez ten organ zaświadczeniem o niezaleganiu z opłatami za prawo do dysponowania częstotliwościami - warunkiem udziału w aukcji jest bowiem jedynie niezaleganie z opłatami za prawo do dysponowania częstotliwościami. Według organu chęć legitymowania się urzędowym potwierdzeniem przez Prezesa UKE niezalegania przez Spółkę z opłatami za prawo do dysponowania częstotliwościami nie stanowi interesu prawnego w rozumieniu przepisu art. 217 § 2 pkt 2 Kpa. Organ nie podzielił argumentacji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym Spółka nie zgodziła się z ww. postanowieniem, podnosząc m.in. różnicę pomiędzy "interesem prawnym w uzyskaniu zaświadczenia", czego błędnie – jej zdaniem - wymaga Prezes UKE, a "ubieganiem się o zaświadczenie ze względu na interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego", tj. przesłanką wynikającą wprost z (...) art. 217 § 2 pkt 2 Kpa. Według Spółki interes prawny strony wnioskującej o wydanie zaświadczenia dotyczy i wyczerpuje się w tej okoliczności faktycznej lub stanie prawnym, który organ administracji publicznej miałby potwierdzić w zaświadczeniu. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ podniósł, że podmiot ubiegający się o zaświadczenie na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 Kpa uzyska je jedynie w sytuacji, gdy istnieje przepis prawa materialnego przyznający mu określone uprawnienie lub nakładający obowiązek, zaś uzyskanie urzędowego potwierdzenia określonego stanu faktycznego lub prawnego może choćby hipotetycznie, wpłynąć na prawa lub obowiązki określone w tym przepisie prawa. O istnieniu interesu prawnego w rozumieniu art. 217 § 2 pkt 2 Kpa można mówić w sytuacji, gdy żądanie oparte jest na konkretnej normie prawnej (przyznającej określone prawa lub nakładającej określone obowiązki wobec ubiegającego się o wydanie zaświadczenia), z zastosowaniem której związane (uzależnione) jest uzyskanie tego zaświadczenia. Rozróżnienie sformułowań "interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego" i "interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia" nie ma znaczenia – z uwagi na ich wymienność - dla interpretacji interesu prawnego w rozumieniu art. 217 § 2 pkt 2 Kpa. Celem ubiegania się o wydanie zaświadczenia jest wyłącznie chęć posiadana przez Spółkę informacji dotyczących zalegania bądź niezalegania z opłatami za prawo do dysponowania częstotliwościami, przy czym Spółka nie wskazała przepisu prawa, który potwierdzałby konieczność uzyskania przez nią takiego zaświadczenia, nie wyjaśniła też, jakie ewentualne korzyści uzyskałaby w związku z otrzymaniem zaświadczenia, bądz które z jej praw lub obowiązków domaga się (choćby hipotetycznie) ochrony poprzez uzyskanie urzędowego potwierdzenia określonego stanu faktycznego (prawnego). Wnioskowane zaświadczenie miałoby jedynie potwierdzić okoliczność, czy Spółka nie zalega z opłatami za prawo do dysponowania częstotliwościami, a tym samym upewnić Spółkę, że spełnia warunek uczestnictwa w aukcji. Wprawdzie Spółka jest bezpośrednio zainteresowana potwierdzeniem tej okoliczności, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa przyznającymi jej określone uprawnienie lub nakładające obowiązek, których ochrona wymagałaby uzyskania potwierdzenia okoliczności niezalegania z opłatami za prawo do dysponowania częstotliwościami. Uzyskanie przez Spółkę zaświadczenia potwierdzającego okoliczność niezalegania z opłatami za prawo do dysponowania częstotliwościami nie będzie miało wpływu (nawet hipotetycznego) na jej prawa lub obowiązki; Spółka posiada zatem interes faktyczny w potwierdzeniu okoliczności niezalegania z opłatami za prawo do dysponowania częstotliwościami. Nie posiada zaś interesu w rozumieniu art. 217 § 2 pkt 2 Kpa, albowiem nie istnieje przepis prawa nadający prezentowanemu przez nią interesowi rangi interesu prawnego. W skardze do Sądu Spółka zarzuciła ww. postanowieniu naruszenie: I. art. 217 § 2 Kpa poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zaświadczenie wydawane jest tylko wówczas, jeżeli obowiązuje przepis prawa materialnego - i wnioskodawca go wskaże, ubiegając się o zaświadczenie - z którego wynika, że urzędowe poświadczenie określonych faktów (stanu prawnego) jest konieczne dla wywołania po stronie wnioskodawcy skutków prawnych, a w wyniku powyższego - błędną odmowę wydania zaświadczenia; II. art. 118 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (dalej Pt), w zw. z art. 185 ust. 1 ust. 4, ust. 4a, ust. 4aa Pt poprzez błędne przyjęcie, że w sytuacji, gdy warunkiem udziału w aukcji na rezerwacje częstotliwości ogłoszonej w dniu [...] marca 2020 r. jest niezaleganie z opłatami za korzystanie z częstotliwości i zasobów orbitalnych, nie zachodzi przesłanka do wydania wnioskowanego zaświadczenia "ze względu na interes prawny P.", a w wyniku powyższego - błędną odmowę wydania zaświadczenia. Skarżąca wniosła uchylenie zaskarżonych postanowień (pierwszej i drugiej instancji) w całości oraz orzeczenie o kosztach postępowania. W obszernym uzasadnieniu skargi rozwinęła szczegółową argumentację na temat wskazanych zarzutów. Według skarżącej, skoro w pkt 1 art. 217 § 2 Kpa mowa jest o tym, że wymóg urzędowego poświadczenia określonych faktów lub stanu prawnego wymagane jest przepisem prawa, to w pkt 2 art. 217 § 2 Kpa chodzi o sytuację odmienną, tj. taką w której wnioskodawca dąży do urzędowego potwierdzenia określonej okoliczności faktycznej lub stanu prawnego, gdyż okoliczność ta (stan prawny) może mieć znaczenie ze względu na jego sytuację prawną. Interes prawny wnioskodawcy dotyczy i wyczerpuje się w tej okoliczności faktycznej lub stanie prawnym, który organ administracji publicznej miałby potwierdzić w owym zaświadczeniu. W sytuacji uprawdopodobnienia, że ze względu na okoliczności wpływające na sytuację prawną wnioskodawcy oczekuje on potwierdzenia urzędowego, iż mają miejsce określone fakty lub stan prawny go dotyczący -wówczas organ, dysponujący (w oparciu o swoje dane i ewidencje) wiedzą o takich faktach tub stanie prawnym (art. 218 § 1 Kpa), jest obowiązany wydać zaświadczenie. Istota interesu prawnego, o którym mowa w art. 217 § 2 pkt 2 Kpa, sprowadza się do tego, że okoliczność faktyczna lub stan prawny, którego ma dotyczyć wnioskowane zaświadczenie, ma dla strony wnioskującej znaczenie prawne. Skarżąca Spółka była uprawniona uzyskać wnioskowane zaświadczenie o niezaleganiu z opłatami, jako że od tej okoliczności faktycznej (stanu prawnego) zależało jej uprawnienie do udziału w ww. aukcji, która jest sformalizowanym postępowaniem, od wyniku którego zależą uprawnienia uczestników, w szczególności możliwość uzyskania rezerwacji częstotliwości. Skarżąca wskazała też, że na ocenę stanowiska skargi nie ma wpływu fakt wydania przez organ [...] marca 2020 r. decyzji o unieważnieniu ww. aukcji, gdyż fakt nie kontynuowania aukcji może oznaczać jedynie tyle, że interes Spółki, o którym mowa w ramach skargi, odpadł na skutek ustania procedury aukcyjnej, a to mogłoby co najwyżej skutkować konstatacją o potrzebie uchylenia postanowienia oraz umorzenia postępowania przez organ. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał zajęte w sprawie stanowisko; wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa; skarga zaś nie podważa zasadności stanowiska organu, które legło u podstaw tego postanowienia. Kwestia wydawania zaświadczeń została uregulowana w Dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego (Kpa). Zgodnie z art. 217 § 1 i 2 Kpa organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie (§ 1), przy czym zaświadczenie wydaje się w oparciu o dwie odrębne przesłanki, tj. jeżeli 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, lub 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§ 2). W tym drugim przypadku, którego dotyczy niniejsza sprawa, organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 Kpa). Przed wydaniem zaświadczenia organ może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 Kpa), jednak prowadzenie takiego postępowania sprowadza się do zbadania okoliczności wynikających z ewidencji, rejestrów i innych danych, w tym wyjaśnienia czy dane te odnoszą się do wnioskodawcy i ustalenia jakiego rodzaju ewidencje lub rejestry mogą te dane zawierać. Postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń stanowi w tej sytuacji rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym, które opierać się może jedynie na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji. Pełni zatem jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, które jest aktem wiedzy, a nie woli organu, i w którym organ nie rozstrzygając żadnej sprawy, nie może dokonywać ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego nie wymaga przepis prawa, osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia urzędowo potwierdzającego te fakty lub stan prawny musi wykazać swój interes prawny, aby takie potwierdzenie otrzymać. Jednak do wykazania interesu prawnego w uzyskaniu żądanego zaświadczenia i uwierzytelnionych kopii niezbędne jest powołanie się przez wnioskodawcę na przepis prawa, z którego zastosowaniem wiąże on, w odniesieniu do siebie, uzyskanie zaświadczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 stycznia 2014 r. I OSK 1518/12). Mieć bowiem interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Cechami tak rozumianego interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania przepisu prawa. O istnieniu interesu prawnego można zatem mówić wówczas, gdy dany podmiot wnosi żądanie we własnym imieniu, zgłaszane żądanie oparte jest na konkretnej normie prawnej, a konieczność jego obiektywnego charakteru oznacza, że o istnieniu interesu prawnego decyduje nie przekonanie zainteresowanego, lecz ocena ustawodawcy. Inaczej rzecz ujmując stwierdzenie obowiązku organu w załatwieniu sprawy przez wydanie dochodzonego przez stronę zaświadczenia wymaga uprzedniego ustalenia, że organ do którego zostało skierowane żądanie ma prawny obowiązek/podstawę jego wydania, co z kolei winno wynikać z przepisu; brak takiego przepisu uniemożliwia uwzględnienie żądania. Od interesu prawnego należy bowiem odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany wydaniem zaświadczenia, lecz nie może tego zainteresowania poprzeć przepisem prawa mającym stanowić podstawę żądania co do podjęcia przez organ administracji takiej czynności. Taka właśnie sytuacja – prawidłowo oceniona przez organ – zaszła w sprawie niniejszej. Niewątpliwie nie można odmówić skarżącej Spółce posiadania interesu faktycznego w otrzymaniu żądanego zaświadczenia o niezaleganiu z opłatami za prawo do dysponowania częstotliwościami radiowymi, skoro udział w ww. aukcji w sprawie rezerwacji częstotliwości z zakresu 3,6 GHz, stanowiącej przedmiot zainteresowania skarżącej Spółki, uzależniony został od nie zalegania (m.in.) z opłatami za prawo do dysponowania częstotliwościami. Jednak wbrew stanowisku skarżącej Spółki ustanowienie tej przesłanki udziału w aukcji (jako warunku złożenia skutecznej prawnie oferty), nie kreuje po stronie skarżącej interesu prawnego dla dysponowania urzędowym potwierdzeniem okoliczności niezalegania z opłatami w postaci dochodzonego zaświadczenia, gdyż poza faktycznym zainteresowaniem tym zaświadczeniem (wynikającym z udziału w aukcji) skarżąca nie wskazała (a organ zasadnie się nie dopatrzył) przepisu prawa, który tworzyłby prawną podstawę jego wydania, a tym samym nakładał na organ obowiązek załatwienia wniosku strony w tym względzie przez wydanie zaświadczenia. W okolicznościach stanu faktycznego tej sprawy żądnie skarżącej Spółki informacji w postaci zaświadczenia (wydanego na podstawie przepisów art. 217 § 2 pkt 2 Kpa) nie ma poparcia w przepisie prawa przyznającym jej takie uprawnienie, a na organ nakładającym obowiązek uwzględnienia żądania, przy czym skarżąca bezzasadnie zarzuca w skardze zrównanie przez organ "normatywnego znaczenia przepisów zawartych w pkt 1 i 2 w § 2 art. 217 Kpa", gdyż przesłanka ubiegania się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 Kpa), rozpoznawana przez organ w tej sprawie, jest odmienna od przesłanki urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaganych przez przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 Kpa). Organ w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia nie analizował żądania strony pod kątem przepisu, który wymaga potwierdzenia zaświadczeniem ww. nie zalegania z opłatami za prawo do dysponowania częstotliwościami radiowymi (skoro takiego przepisu nie ma), tylko zbadał to żądanie w aspekcie interesu prawnego strony w rozumieniu art. 217 § 2 pkt 2 Kpa, zasadnie ustalając niezachodzenie tego interesu w sytuacji niewskazania/braku przepisu prawa potwierdzającego konieczność uzyskania przez stronę takiego zaświadczenia. W tym zakresie prawidłowa jest również uwaga organu, że rozróżnienie sformułowań "interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego" (wymaganym przez przepis prawa) i "interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia" (ze względu na swój interes prawny) nie ma znaczenia – z uwagi na ich wymienność - dla interpretacji interesu prawnego w rozumieniu art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. Skoro celem – jak zasadnie wywiódł organ - ubiegania się o wydanie przedmiotowego zaświadczenia jest wyłącznie chęć posiadana przez skarżącą Spółkę informacji dotyczących zalegania bądź niezalegania z opłatami za prawo do dysponowania częstotliwościami, przy czym Spółka nie wskazała przepisu prawa, który potwierdzałby konieczność uzyskania przez nią takiego zaświadczenia, a wnioskowane zaświadczenie miałoby jedynie potwierdzić okoliczność, czy Spółka nie zalega z opłatami za prawo do dysponowania częstotliwościami, a tym samym upewnić Spółkę, że spełnia warunek uczestnictwa w aukcji, to tak określone żądanie wydania zaświadczenia jest wyrazem interesu faktycznego skarżącej a nie prawnego, skoro nie jest on poparty przepisem prawa. Interes faktyczny zaś – w myśl powyższego - nie uzasadnia wydania zaświadczenia w trybie art. 217 § 2 pkt 2 Kpa. Nie ulega też wątpliwości, że przepisy art. 217-219 Kpa, określające prawny reżim wydawania zaświadczeń, organy administracji publicznej muszą interpretować w sposób ścisły. Zaświadczenie jest bowiem dokumentem urzędowym, mogącym stanowić dowód w rozumieniu przepisów procesowych, za którym przemawia prawne domniemanie prawdziwości zawartych w nim informacji. Może być zatem wydane wyłącznie, gdy zachodzą ku temu warunki prawne wynikające z tych przepisów. W tej sprawie wykazany został brak takich warunków. Poza tym wszystkim warto też odnotować, że fakt niezalegania/zalegania podmiotu (tu skarżącej Spółki) z opłatami za prawo do dysponowania częstotliwościami radiowymi, w związku z ww. ogłoszoną przez Prezesa UKE aukcją w sprawie rezerwacji częstotliwości, jest elementem wiedzy organu przeprowadzającego aukcję, weryfikowanym przez sam organ w sytuacji, gdy podmiot ten zgłasza w niej swój udział. Podniesione zaś w skardze unieważnienie aukcji nie ma wpływu na ocenę zaskarżonego postanowienia przez Sąd, który kontroluje to postanowienie według stanu faktycznego i przepisów z daty jego wydania, a ponadto – jak słusznie zauważa organ w odpowiedzi na skargę - uprawnienia i obowiązki stron postępowania dotyczącego unieważnienia aukcji nie są związane z potwierdzeniem okoliczności niezalegania z opłatami za prawo do dysponowania częstotliwościami. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ppsa) orzekł jak w sentencji wyroku. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ppsa.