I OSK 130/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia NSA Piotr Przybysz po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 października 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 598/21 w sprawie ze skargi M.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 17 maja 2021 r., nr SKO.4144.4.21 w przedmiocie odmowy przyznania dodatku wychowawczego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 28 października 2021 r. sygn.akt II SA/Łd 598/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 17 maja 2021 r. nr SKO.4144.4.21 w przedmiocie odmowy przyznania dodatku wychowawczego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 25 marca 2021 r. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, zaskarżając w całości powołany wyrok. Skarżące kasacyjnie Kolegium zarzuciło wyrokowi Sądu I instancji naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a w zw. z art. 35 ust. 1 w zw. z art. 90 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemu pieczy zastępczej (tekst jednolity Dz.U. z 0 2020 r., poz. 821 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "u.w.r.p.z.", poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że każde orzeczenie sądu, w wyniku którego następuje powierzenie realizacji funkcji opiekuńczych i wychowawczych nad małoletnim, mające charakter powierzenia pieczy zastępczej, uprawniać może do uznania, iż rodzinie powierzono tymczasowo pełnienie funkcji rodziny zastępczej w rozumieniu art. 90 u.w.r.p.z., b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 109 § 2 pkt 5 w zw. z § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego powoływanego dalej jako "k.r.o.", poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 2021 r., sygn. akt [...], o powierzeniu skarżącej bieżącej pieczy nad małoletnim K.K. oraz upoważnieniu jej do podejmowania wszystkich bieżących decyzji dotyczących leczenia i edukacji małoletniego K.K., jest równoznaczne z umieszczeniem małoletniego w rodzinie zastępczej, c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. art. 112¹ § 1 pkt 1 k.r.o. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten określa obowiązki osoby niepełniącej funkcji rodziny zastępczej na mocy orzeczenia sądu, co do której sąd w trybie zabezpieczenia postanowił o roztoczeniu pieczy nad małoletnim, d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a w zw. z art. 35 ust. 1, art. 80 ust. 1a i art. 90 u.w.r.p.z poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że dodatek wychowawczy dla rodziny zastępczej może być przyznany osobie niepełniącej funkcji rodziny zastępczej, podczas gdy z jednoznacznego brzmienia przedmiotowych przepisów wynika, że dodatek wychowawczy jest świadczeniem przysługującym rodzinie zastępczej, do której ustanowienia jest niezbędne orzeczenie sądu powszechnego, e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a w zw. z art. 80 ust. 1a u.w.r.p.z. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że dodatek wychowawczy dla rodziny zastępczej może być przyznany jako świadczenie samoistne, podczas gdy z jednoznacznego brzmienia przedmiotowego przepisu wynika, że dodatek wychowawczy przysługuje do świadczenia, o którym mowa w ust. 1, czyli do świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej, f) art. 193 w zw. z art. 10 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 z póżn. zm.), powoływanej dalej jako "Konstytucja" poprzez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności przepisów u.w.r.p.z z Konstytucją w sytuacji, gdy od odpowiedzi na to pytanie zależało rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, i naruszenie tym samym zasady trójpodziału władzy poprzez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem. 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji poprzedzającej na skutek wadliwego uznania, że organy administracji naruszyły art. 35 ust. 1, art. 80 ust. 1a i art. 90 u.w.r.p.z., podczas gdy do naruszenia wymienionych przepisów prawa materialnego nie doszło, bowiem organy administracji dokonały ich prawidłowej interpretacji oraz właściwego zastosowania, b) art. 133 § 1 w zw. z art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na zaniechaniu wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym i tym samym zaniechanie zawieszenia postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi M.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z 17 maja 2021 r. i jej oddalenie jako bezzasadnej. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy wykładni art. 80 ust. 1a ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, przy czym spór jaki powstał w związku z wykładnią ww. przepisu na tle podobnego przypadku jak w niniejszej sprawie, tzn. gdy z wnioskiem o przyznanie dodatku wychowawczego występuje osoba, której sąd opiekuńczy na podstawie art. 109 K.r.o. powierza sprawowanie bieżącej pieczy nad małoletnim dzieckiem był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 23 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 1284/21. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w powyższym wyroku. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej zauważyć trzeba, że ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej przyjęta została dla dobra dzieci, które potrzebują szczególnej ochrony i pomocy ze strony dorosłych, środowiska rodzinnego, atmosfery szczęścia, miłości i zrozumienia, w trosce o ich harmonijny rozwój i przyszłą samodzielność życiową, dla zapewnienia ochrony przysługujących im praw i wolności, dla dobra rodziny, która jest podstawową komórką społeczeństwa oraz naturalnym środowiskiem rozwoju, i dobra wszystkich jej członków, a w szczególności dzieci, w przekonaniu, że skuteczna pomoc dla rodziny przeżywającej trudności w opiekowaniu się i wychowywaniu dzieci oraz skuteczna ochrona dzieci i pomoc dla nich może być osiągnięta przez współpracę wszystkich osób, instytucji i organizacji pracujących z dziećmi i rodzicami. Zgodnie z art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy na każde umieszczone dziecko w rodzinie zastępczej przysługuje świadczenie na pokrycie kosztów jego utrzymania, nie niższe niż kwota 660 zł miesięcznie - w przypadku dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej spokrewnionej. Art. 80 ust. 1a ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, stanowił natomiast, że rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka do świadczenia, o którym mowa w ust. 1, na każde umieszczone dziecko w wieku do ukończenia 18 roku życia przysługuje dodatek w wysokości świadczenia wychowawczego określonego w przepisach o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, zwany dalej dodatkiem wychowawczym. Świadczenia i dodatki, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81, przyznaje się od dnia faktycznego umieszczenia dziecka odpowiednio w rodzinie zastępczej lub rodzinnym domu dziecka do dnia faktycznego opuszczenia przez dziecko rodziny zastępczej lub rodzinnego domu dziecka (art. 87 ust. 1 ustawy). Ponadto, stosownie do treści art. 90 ustawy w przypadku osób lub małżonków, niespełniających warunków dotyczących rodzin zastępczych w zakresie niezbędnych szkoleń, którym sąd powierzył tymczasowo pełnienie funkcji rodziny zastępczej na podstawie art. 109 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2019 r. poz. 2086 i 2089), przepisy art. 80-82, 86 i 87 stosuje się odpowiednio. W myśl art. 35 ust. 1 ustawy umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej następuje na podstawie orzeczenia sądu, z zastrzeżeniem ust. 2 oraz art. 58 ust. 1 i art. 103 ust. 2. Stosownie do treści art. 109 § 2 pkt 5 K.r.o. Sąd rodzinny przed ustanowieniem pieczy zastępczej może, w celu ochrony praw dziecka, zarządzić umieszczenie małoletniego w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka albo w instytucjonalnej pieczy zastępczej albo powierzyć tymczasowo pełnienie funkcji rodziny zastępczej małżonkom lub osobie, niespełniającym warunków dotyczących rodzin zastępczych, w zakresie niezbędnych szkoleń, określonych w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej albo zarządzić umieszczenie małoletniego w zakładzie opiekuńczo-leczniczym, w zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym lub w zakładzie rehabilitacji leczniczej. Postanowienie to ma charakter zabezpieczający. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że Sąd Rejonowy w [...] postanowieniem z [...] lutego 2021r., [...], w ramach toczącego się postępowania w przedmiocie władzy rodzicielskiej i o umieszczenie małoletniego w pieczy zastępczej oraz z urzędu z udziałem J.W. i M.KK. w przedmiocie władzy rodzicielskiej oraz z urzędu w przedmiocie wniosku M.O. o udzielenie zabezpieczenia, postanowił w trybie zabezpieczenia uregulować sposób roztoczenia pieczy nad małoletnim K.K. w ten sposób, że bieżącą pieczę nad małoletnim K.K. powierzył babce ojczystej M.O., poddając wykonywanie bieżącej pieczy nad małoletnim nadzorowi kuratora sądowego, i jednocześnie upoważnił M.O. do podejmowania wszystkich bieżących decyzji dotyczących leczenia i edukacji małoletniego K.K. Orzeczenie powyższe czyniło zadość dyspozycji art. 109 § 2 pkt 5 w zw. z § 1 K.r.o., zgodnie z którym w sytuacji, gdy dobro dziecka jest zagrożone, sąd opiekuńczy wyda odpowiednie zarządzenia. Wprawdzie w postanowieniu z dnia [...] lutego 2021 r. Sąd nie posłużył się określeniem "powierzyć tymczasowo pełnienie funkcji rodziny zastępczej" to, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, orzeczenie w tym zakresie czyniło zadość dyspozycji art. 109 § 2 pkt 5. Bez znaczenia jest przy tym sformułowanie samego postanowienia. Nie budzi bowiem wątpliwości jego zabezpieczający charakter. Należy zatem zgodzić się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi, że postanowienie zabezpieczające, wydane w trakcie toczącego się postępowania w przedmiocie władzy rodzicielskiej i o umieszczenie małoletniego w pieczy zastępczej należało traktować jako wydane na podstawie art. 109 § 2 pkt 5 K.r.o. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zakres sprawowania bieżącej pieczy, z jaką mamy do czynienia w związku z wydaniem postanowienia w trybie postępowania zabezpieczającego w niniejszej sprawie, pokrywa się z zakresem pieczy sprawowanej przez rodzinę zastępczą. Także sytuacja faktyczna stanowiąca podstawę wydania wskazanego postanowienia zabezpieczającego opisana przez organ wskazuje na wypełnienie przesłanek określonych w art. 109 § 2 pkt 5 w zw. z § 1 K.r.o. Nie było kwestionowane przez organ, że małoletni w dacie wystąpienia z wnioskiem o przyznanie dodatku wychowawczego przebywał pod opieką skarżącej, i był na jej utrzymaniu Ustanowienie pieczy zastępczej, również tymczasowej, na podstawie art. 109 § 2 pkt 5 w zw. z § 1 K.r.o. uprawniało zatem osobę której taką pieczę powierzono do ubiegania się o przyznanie dodatku wychowawczego. Tym samym nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 35 ust. 1 w zw. z art. 90 ustawy, art. 80 ust. 1a ustawy oraz zarzuty naruszenia art. 109 § 2 pkt 5 w zw. z § 112¹ K.r.o. Uznanie bowiem, że postanowienie zabezpieczające zostało wydane w toku postępowania o ustanowienie pieczy zastępczej dla małoletniego pozwala na uznanie, że wnioskodawczyni została w trybie zabezpieczenia ustanowiona czasowo rodziną zastępczą dla swojego wnuka. Niezasadny jest również zarzut art. 193 w zw. z art. 10 ust. 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, polegający na zaniechaniu przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności przepisów ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej z Konstytucją. Z art. 193 Konstytucji RP wynika, że każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Należy podkreślić, że możliwość skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego nie zwalnia sądu od badania, czy przepis prawa, który ma zastosować jest zgodny z Konstytucją. Jak podnoszą P. Hofmański i S. Zabłocki (w Elementy metodyki pracy sędziego w sprawach karnych, pkt 6.5 Pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego) za powyższą tezą, czyli badaniem przez sąd czy przepis prawa który ma zastosować jest zgodny z Konstytucja, przemawia sama treść art. 193 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem skierowanie takiego pytania jest fakultatywne; sąd może się z nim zwrócić do Trybunału. Należy zgodzić się z stanowiskiem powołanych wyżej autorów, zgodnie z którym, jeżeli sąd napotyka problem zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowana umową międzynarodową lub z ustawą, powinien w pierwszej kolejności rozważyć, czy problemu tego nie jest w stanie samodzielnie rozstrzygnąć, stosując reguły kolizyjne. Dopiero brak możliwości usunięcia wątpliwości na tej drodze prowadzi do sformułowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego. Jak wynika z akt sprawy istota problemu sprowadzała się do oceny charakteru prawnego wydanego w sprawie postanowienia zabezpieczającego. Brak było natomiast podstaw do uznania niekonstytucyjności przepisów mających zastosowanie w sprawie. W uzasadnieniu tego zarzutu skarżący kasacyjnie słusznie wywodzi, że z zasady równego traktowania wynika nakaz równego, czyli jednakowego traktowania wszystkich adresatów norm prawnych charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą relewantną cechą. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną istotną cechą, to wprowadza odstępstwo od zasady równości, to różnicowanie podmiotów jest dopuszczalne, ale jak podnosi skarżący kasacyjnie warunkiem sine qua non jest jasno sformułowane kryterium, na podstawie którego owo zróżnicowanie jest dokonywane. Kryterium to musi mieć charakter relewantny, czyli pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma. Wykładnia prawa proponowana przez skarżący organ co do treści art. 81 ust. 1a i art. 90 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej spowodowałaby pominięcie wśród osób uprawnionych do dodatku wychowawczego tych podmiotów, które na mocy zabezpieczającego orzeczenia sądu sprawują bieżącą pieczę nad dzieckiem i powodowałaby sprzeczność z celem tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uwzględnienie skargi kasacyjnej w takim brzmieniu jak wywodził organ naruszałoby art. 32 Konstytucji RP i wynikającą z tego przepisu zasadę równości, stąd też zarzut skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie. Wobec niezasadności zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, bezprzedmiotowe stały się zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 w zw. z art. 124 § 1 pkt 5 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne i dlatego na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.