VII SAB/Wa 145/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), , Sędzia WSA Artur Kuś, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 września 2020 r. sprawy ze skargi A. G. na bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego I. zobowiązuje Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego do rozpoznania wniosku A. G. z 29 stycznia 2019 r. w przedmiocie naruszenia praw pasażera - w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, II. stwierdza, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. przyznaje od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz A. G. sumę pieniężną w wysokości 500 zł (pięćset złotych), IV. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz A. G. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, V. oddala skargę w pozostałej części. UZASADNIENIE Pismem z 3 marca 2020 r. A. G., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej: "Prezes ULC", "organ") w przedmiocie prowadzenia postępowania administracyjnego dotyczącego naruszenia praw pasażera. W uzasadnieniu skargi podniósł, że - na podstawie art. 205a ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1183) w związku z art. 16 ust. 2 rozporządzenia nr 261/2004/WE - wniósł do organu skargę (dalej też jako "wniosek") w przedmiocie stwierdzenia naruszenia przepisów rozporządzenia nr 261/2004/WE. Skarga wpłynęła do organu w dniu 29 stycznia 2019 r. Sprawa dotyczy odwołanego lotu z W. do O., który miał odbyć się w dniu [...] maja 2018 r. godzina 18.30. Przewoźnikiem był [...], numer lotu [...]. Pismem z 20 września 2019 r., na podstawie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), skarżący wniósł do Prezesa ULC ponaglenie w przedmiocie braku wszczęcia postępowania. Ponaglenie wpłynęło do organu w dniu 23 września 2019 r. Do dnia wniesienia skargi organ nie wszczął postępowania w sprawie. W konsekwencji skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Prezesa ULC do wszczęcia postępowania administracyjnego; 2) wymierzenie grzywny na podstawie art. 154 § 1 w związku z art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; 3) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 154 § 7 w związku z art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; 4) zasądzenie od organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, Prezes ULC - zawiadomieniem z 23 kwietnia 2020 r. - wszczął postępowanie administracyjne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Prezes ULC podniósł, że nie prowadził postępowania administracyjnego w sposób przewlekły. Dalsza argumentacja także odnosi się do stanu przewlekłości pomimo, że treścią skargi jest bezczynność organu. W konsekwencji Sąd przyjął, że stanowisko organu dotyczy także tej sytuacji. Dalej Prezes ULC podniósł, że poddał pełnej i wnikliwej ocenie wszystkie dokumenty przedkładane w toku postępowania przez strony i podjął wszelkie starania w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Podkreślił, że sprawy ze skargi pasażerów wymagają przeprowadzenia postępowania dowodowego z materiałów będących w posiadaniu przewoźnika lotniczego oraz pozyskania wiadomości specjalnych ze specyficznej dziedziny wiedzy. Co więcej strony w toku postępowania powinny mieć zapewniony czynny udział w sprawie, możliwość zapoznania się z aktami przedmiotowej sprawy oraz wypowiedzenia się co do okoliczności ustalonych w toku postępowania. Każda bowiem czynność organu ma wpływ na jego tok, a zatem wpływa także na ostateczny termin załatwienia sprawy. Stwierdził, że w 2018 r. do Urzędu Lotnictwa Cywilnego wpłynęło ponad 17 000 skarg w I i II instancji. Powyższe oznacza, że w roku 2018 nastąpił ponad 2-krotny wzrost liczby prowadzonych postępowań w porównaniu do analogicznego okresu w roku poprzednim, co pomimo ogromnych starań Urzędu, powoduje opóźnienia w rozpatrywaniu skarg. Natomiast w roku 2019 wpłynęło do organu ok. 7 200 skarg załatwianych w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym oraz kolejnych - prawie 3000 - złożonych po 1 kwietnia 2019 r., które z uwagi brak kompetencji Prezesa Urzędu do rozpatrywania skarg, złożonych po tym terminie, w dotychczasowym trybie i roczny okres przedawnienia roszczeń pasażerów, załatwiane są w pierwszej kolejności poprzez odmowę wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego i wskazanie aktualnych możliwości dochodzenia roszczeń. Jedną z przyczyn wzrostu wpływu spraw kierowanych do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, było wydanie przez Sąd Najwyższy w dniu 17 marca 2017 r. uchwały w sprawie o sygn. akt III CZP 111/16, którą przesądzono, że termin przedawnienia roszczeń cywilnoprawnych wynikających z przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 wynosi 1 rok. Ze względu na okoliczność, iż przepisy kodeksu cywilnego o przedawnieniu nie znajdują zastosowania do postępowań prowadzonych przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, olbrzymia liczba roszczeń już przedawnionych została skierowana do rozpatrzenia przez Prezesa Urzędu. W wyniku powyższej sytuacji, niejednokrotnie Prezes Urzędu zobowiązany jest do rozpatrywania roszczeń, które są jednocześnie oceniane przez sądy powszechne, bądź roszczeń już oddalonych prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego. Powyższa okoliczność wpływa jednoznacznie na zakres szczegółowości prowadzonych postępowań i konieczności dokładnego ustalenia stanu faktycznego danej sprawy, a zatem także na ich zawiłość i terminy rozpatrywania prowadzonych postępowań. W wyniku powyższej sytuacji, niejednokrotnie Prezes Urzędu zobowiązany jest do rozpatrywania skarg pasażerów, które dotyczą lotu sprzed kilku lat w stosunku do dnia złożenia skargi do Prezesa Urzędu co także ma wpływ na ustalenie stanu faktycznego sprawy i termin jej załatwienia. Sprawy są załatwiane według kolejności wpływu. Ponadto, wpływ na pracę Komisji Ochrony Praw Pasażerów mają także braki kadrowe oraz duża rotacja w składzie osobowym Komisji. Takie obciążenie pracą powoduje często trudności w dotrzymaniu wynikających z k.p.a. terminów rozpatrzenia wniosków. W konsekwencji, zdaniem organu, jego działanie nie miało cech rażącego naruszenia prawa. Dalej organ podniósł, że mając na uwadze wyżej opisaną sytuację należy uznać za niecelowe wymierzenie Prezesowi ULC kary grzywny oraz sumy pieniężnej, które mają charakter fakultatywny. Ponadto przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny a skarżąca nie poparła wniosku żadnym uzasadnieniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") sprawa mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Aby zatem wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego w tym art. 7, 12 § 1 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Obowiązkiem Sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy w terminie. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, a tym samym zasadne jest zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku (skargi) A. G. (w określonym terminie) w sprawie naruszenia przez przewoźnika lotniczego [...] sp. z.o.o. ([...]) Oddział zagranicznego przedsiębiorcy w Polsce praw pasażerów określonych przepisami rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylającego rozporządzenie nr 295/91/EWG (Dz. Urz. WE L 46 s. l, 2004, s. l), w związku z lotem z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], na trasie W. – O. Poza sporem pozostaje okoliczność, że organ wszczął postępowanie dopiero po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, nie zakończył sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu wniosku dotyczącego naruszenia praw pasażera. Pomimo upływu określonego w art. 35 § 3 k.p.a. ustawowego terminu organ nie zakończył postępowania zainicjowanego wskazanym wnioskiem i nie podjął rozstrzygnięcia merytorycznego, co stanowi o zasadności niniejszej skargi na bezczynność organu. Z tego względu Sąd zobowiązał Prezesa ULC do rozpoznania ww. wniosku skarżącego w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I sentencji wyroku). Ponadto, Sąd w składzie orzekającym stwierdził, że w przedmiotowej sprawie organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy wniosek (skarga) A. G. wpłynął do organu w dniu 29 stycznia 2019 r., co wynika z umieszczonej na piśmie prezentaty. Od tej więc daty rozpoczął bieg terminu na załatwienie sprawy. Organ po wpłynięciu wniosku nie podjął żadnych czynności. Postępowanie w sprawie wszczął dopiero zawiadomieniem z 23 kwietnia 2020 r. – ponad miesiąc po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. Powyższe oznacza, że nawet ponaglenie z 20 września 2019 r. złożone przez skarżącego na niezałatwienie sprawy w terminie nie zmobilizowało organu do podjęcia jakiejkolwiek czynności w niniejszej sprawie (np. wszczęcia postępowania, zawieszenia postępowania jeżeli organ uznałby o zaistnieniu do tego podstaw, poinformowaniu skarżącego o przyczynach zwłoki). Ponadto skarżący nie był informowany na podstawie art. 36 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Powyższe okoliczności prowadzą do wniosku, że organ pozostaje w stanie bezczynności, a ta - w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy - przybiera postać kwalifikowaną, tj. rażąco narusza prawo. Od dnia wpływu wniosku do organu do dnia wszczęcia postępowania upłynęło bowiem prawie 15 miesięcy. Natomiast do dnia orzekania przez Sąd w październiku 2020 r. - odpowiednio dłużej. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że bezczynność ma charakter rażący, jeżeli brak działania organu w sposób oczywisty pozbawiony jest jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia. Wprawdzie organ wskazał na okoliczności, które w jego ocenie przyczyniły się do stanu bezczynności, jednakże w wyżej opisanej sytuacji nie podjął działań organizacyjnych ukierunkowanych na rozwiązanie problemu. W konsekwencji, podjęcie działania ukierunkowanego na merytoryczne załatwienie sprawy po ponad roku pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadą szybkości postępowania, co w dalszej kolejności prowadzić musi nieuchronnie do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej, a tym samym w sposób rażący narusza normy zawarte w przepisach art. 8 i art. 12 k.p.a. Nie można pominąć również faktu (o czym Sąd wspomniał wcześniej), że organ prowadząc postępowanie nie informował strony o terminie załatwienia sprawy, co stoi w rażącej sprzeczności z treścią art. 36 k.p.a. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd może orzec z urzędu albo na wniosek o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., a więc do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Wyjaśnienia wymaga, że rozstrzygnięcie w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny i jest zależne wyłącznie od uznania sądu i może być podjęte jedynie w przypadku uwzględnienia skargi. Ustawodawca pozostawił zatem sądowi decyzję co do wyboru środka (por. wyroki NSA: z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1314/16 i z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/16 - CBOSA). Wybór sądu powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na bezczynność/przewlekłość, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu bezczynności/przewlekłości w postępowaniu. W konsekwencji, przy zastosowaniu tego przepisu Sąd wziął pod uwagę okoliczności podniesione w odpowiedzi na skargę i znane Sądowi z urzędu co do znacznego zwiększenia w ostatnim okresie ilości rozpoznawanych spraw przez organ. Oczywiście okoliczności te nie zwalniają organu od obowiązku załatwienia sprawy w terminie określonym w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, niemniej jednak Sąd uwzględnił je przy ocenie zasadności wymierzenia organowi grzywny. Od czego Sąd odstąpił oddalając skargę w tej części (pkt V sentencji wyroku). Sąd jednak dostrzegł potrzebę zrekompensowania, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności w działaniu organu administracji, w konsekwencji przyznał skarżącemu sumę pieniężną w wysokości 500 zł (pkt III sentencji wyroku). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 19 lipca 2016 r., sygn. akt I OZ 705/16 (CBOSA) "suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., stanowi "szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan bezczynności organu". W związku z tym nie ulega wątpliwości, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do uszczerbku wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania." W tym miejscu Sąd wskazuje, że o ile w skardze do Sądu pełnomocnik skarżącego nie uzasadnił wniosku w tym zakresie, to Sąd wziął pod uwagę, że we wniosku skierowanym do organu, inicjującym postępowanie wskazał, że w wyniku odwołania lotu (o czym skarżący dowiedziała się w porcie lotniczym i nie został poinformowany o prawach pasażera) A. G. nie został skierowany na inną trasę, nie otrzymał zwrotu kosztów oraz nie otrzymał odszkodowania. W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 2, § 1a i 2, 151 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania zawartych w punkcie IV sentencji wyroku, orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).