II OSK 1170/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie Sędzia NSA Bożena Walentynowicz (spr.) Sędzia NSA (del.) Janusz Furmanek Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 września 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 444/07 w sprawie ze skargi S. T. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [...] 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z dnia 12 września 2007 r., sygn. akt II SA/Sz 444/07, oddalił skargę S. T. na postanowienie Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [...] 2007 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że zaskarżonym postanowieniem z [...] 2007 r. Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia S. T., na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z [...] 2007 r. o nałożeniu kary w wysokości 75.000 zł za nielegalne użytkowanie punktu tankowania pojazdów samochodowych gazem propan-butan, wybudowanego na stacji paliw płynnych w W. – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Kara została nałożona po przeprowadzeniu w obecności inwestora wizji lokalnej na terenie stacji paliw płynnych, w wyniku której stwierdzono, iż S. T. przystąpił do użytkowania stanowiska tankowania pojazdów samochodowych gazem płynnym, przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu nakładała na inwestora decyzja z [...] 2002 r., w której Starosta G. udzielił S. T. pozwolenia na budowę, obejmującego wykonanie punktu tankowania pojazdów samochodowych gazem propan-butan na istniejącej stacji paliw płynnych, tj. płyty fundamentowej pod zbiorniki i dystrybutor, montaż dwóch zbiorników na gaz o pój. 4,85 m każdy, instalacji technologicznych i wiaty nad dystrybutorem. Organ nadzoru budowlanego, został powiadomiony przez Państwowego Inspektora Pracy w S., pismem z [...] 2006 r., po przeprowadzeniu kontroli stacji paliw prowadzonej przez S.T. w której stwierdzono, iż dla eksploatowanego stanowiska autogazu do tankowania pojazdów samochodowych gazem płynnym, właściciel nie posiada decyzji zezwalającej na użytkowanie obiektu składającego się ze zbiorników magazynowych z zespołem napędowym i dystrybutora na gaz płynny LPG, natomiast stanowisko to eksploatuje od kwietnia 2006 r. Inspektorzy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w G. w obecności S.T. dokonali w [...] 2006 r. kontroli stacji paliw, stwierdzając że stanowisko auto-gazu do tankowania pojazdów samochodowych gazem płynnym było czynne i gaz był sprzedawany. Odnosząc się do argumentów zawartych w zażaleniu, organ II instancji stwierdził, że dokumenty przedłożone przez inwestora w trakcie postępowania nie świadczą o nie użytkowaniu obiektu, ponieważ "Świadectwo legalizacji ponownej" dotyczące odmierzacza gazu ciekłego propan butan, jest świadectwem terminowym, które, jak wskazuje nazwa, nie jest pierwszym wydanym świadectwem. Natomiast ustalenia poczynione przez Państwową Inspekcję Pracy oraz ustalenia dokonane podczas oględzin przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G., stanowią dowód przemawiający za tym, aby uznać, iż obiekt był użytkowany. Od powyższego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożył S. T. wnosząc o jego uchylenie w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając skargę za niezasadną, podał, że treść decyzji o pozwoleniu na budowę jednoznacznie wskazuje, że inwestor nie mógł przystąpić do użytkowania punktu tankowania gazem propan-butan, przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie. Fakt użytkowania punktu tankowania gazem potwierdzili podczas kontroli przeprowadzonej w [...] 2006 r. inspektorzy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w G. W czasie kontroli punkt ten był czynny, a gaz sprzedawany. Kontrola odbyła się w obecności inwestora, który podpisał protokół, nie kwestionując prawdziwości zapisu protokołu, aprobując zawarte w nim stwierdzenie dotyczące użytkowania obiektu. Ustalony stan faktyczny, zdaniem Sądu, dał organowi podstawę do zastosowania art. 57 Prawa budowlanego i wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie Sądu złożył S. T. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pk 2 p.p.s.a.) a w szczególności: 1) art. 3 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) w związku z art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, jako następstwo wadliwego wykonania przez Sąd ustrojowego obowiązku kontroli decyzji administracyjnej pod względem zgodności z prawem; 2) art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi, pomimo iż Sąd powinien stwierdzić naruszenie przez organ –Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 128 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe podstawy, skarżący wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi który wydał orzeczenie; 2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżący wskazał, że organy miały obowiązek przekazania skarżącemu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek dotyczących postępowania w taki sposób, by skarżący nie poniósł szkody z powodu nieznajomości prawa. Ponadto, organ odwoławczy nie ustosunkował się do złożonych przez skarżącego wyjaśnień, zgodnie z którymi przedmiotowy punkt tankowania gazu nie był użytkowanie. Uzasadnienie faktyczne postanowienia organu, powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Tymczasem organy obu instancji nie odniosły się do wiarygodności wyjaśnień złożonych przez S.T. w [...] 2006 r., z których wynikało, iż przedmiotowy obiekt budowlany nie był użytkowany jak chce tego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego i nie wskazały jakiego powodu odmówił im wiarygodności i mocy dowodowej. Skarżący podniósł także, żadnego znaczenia nie może mieć okoliczność, iż skarżący podpisał protokół kontroli przeprowadzonej w [...] 2008 r. Podpis ten świadczy wyłącznie o tym, iż kontrola ta została w rzeczywistości przeprowadzona oraz, że brały w niej udział wyszczególnione w protokole osoby. Nie jest on natomiast potwierdzeniem ocen i ustaleń dokonanych przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w G. Postanowieniem z [...] 2007 r., Naczelny Sąd Administracyjny postanowił zawiesić postępowanie sądowe w związku ze skierowaniem do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego w sprawie o sygnaturze akt II OSK 568/06. Pytania brzmiały: 1. "czy art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) w zakresie, w jakim ustala podstawę naliczenia wymiaru kary, o której mowa w tym przepisie jest zgodny z art. 2 w zakresie, w jakim narusza zasadę sprawiedliwości społecznej i art. 32 ust. 1 Konstytucji", 2. "art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w zakresie, w jakim przewiduje stawkę kary za przystąpienie do użytkowania obiektu lub jego części z naruszeniem art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego stanowiącą dziesięciokrotność kary, o której mowa w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, jest zgodny z art. 2 w zakresie, w jakim narusza zasadę sprawiedliwości społecznej i art. 32 ust. 1 Konstytucji". Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 maja 2009 r. (P 64/07) uznał, że art. 57 ust. 7 zdanie drugie w związku z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 i Nr 170, poz. 1217; z 2007 r. Nr 88, poz. 587, Nr 99, poz. 665, Nr 127, poz. 880, Nr 191, poz. 1373 i Nr 247, poz. 1844; z 2008 r. Nr 145, poz. 914, Nr 199, poz. 1227, Nr 206, poz. 1287, Nr 210, poz. 1321 i Nr 227, poz. 1505 oraz z 2009 r. Nr 18, poz. 97 i Nr 31, poz. 206) oraz załącznikiem do tej ustawy jest zgodny z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny wskazał między innymi, iż podwyższenie w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego stawki kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu w stosunku do sankcji przewidzianej w przypadku innych naruszeń w procesie inwestycyjnym, określonych w art. 59a ust. 2 w związku z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, nie narusza w sposób ewidentny konstytucyjnej zasady równości. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, te dwie sytuacje nie powinny być traktowane przez ustawodawcę na równi, gdyż wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie stanowi, zgodnie z art. 57 ust. 6 Prawa budowlanego, wezwanie właściwego organu do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a Prawa budowlanego. Dopiero w toku tej kontroli organ nadzoru budowlanego dokonuje sprawdzenia budowy co do ewentualnych nieprawidłowości w zakresie, o którym stanowi art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego. Naruszenie prawa określone w art. 57 ust. 7 zdanie pierwsze i niezgodności w zakresie wskazanym w art. 59a ust. 2 są nieporównywalne, gdyż surowość kary pieniężnej określonej w art. 57 ust. 7 zdanie drugie w związku z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego ma zapewnić możliwość dokonania sprawdzeń zgodności budowy pod względem kryteriów ustanowionych w art. 59a ust. 2 i ewentualnie zastosowania sankcji z tytułu niezgodności z nimi (art. 59f ust. 1 prawa budowlanego). Dlatego też powyższe sytuacje, jako różniące się od siebie, są różnie traktowane, co jest spójne z konstytucyjnymi zasadami sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji) i równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji). Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany tylko jej zarzutami. Z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania w aspekcie przesłanek z art. 183 § 2 p.p.s.a., której nie stwierdzono w niniejszej sprawie. Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż nie mają one usprawiedliwionych podstaw. Skargę kasacyjną oparto na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie art. 3 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sadów administracyjnych poprzez wadliwe wykonanie przez Sąd ustrojowego obowiązku kontroli decyzji administracyjnej pod względem zgodności z prawem. Powołane przepisy ustrojowe stanowią: art. 3 § 2 p.p.s.a. stwierdza, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia, na które służy zażalenie. Natomiast przepis art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych stanowi, iż kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Należy w tym miejscu podkreślić, iż Sąd pierwszej instancji w przeciwieństwie do Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznaje sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Stanowi to podstawę i obowiązek wszechstronnego zbadania całego postępowania administracyjnego pod względem zgodności z prawem materialnym jak i procesowym i uwzględnienie z urzędu stwierdzonych wad, nawet jeśli nie zostały podniesione w skardze. W świetle powyższej zasady w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd pierwszej instancji przeprowadził bardzo wnikliwą kontrolę postępowania administracyjnego, a także ocenił zgodność z prawem wydanego rozstrzygnięcia merytorycznego w postaci postanowienia o wymierzeniu grzywny. Dochodząc do wniosku, iż postanowienie organów nadzoru budowlanego zaskarżone przez inwestora nie narusza prawa materialnego jak i procesowego Sąd logicznie i wyczerpująco uzasadnił. Stanowisko to podziela w pełni Naczelny Sąd Administracyjny bowiem znajduje poparcie w materiale dowodowym, który analizował Sąd. Całkowicie niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu wskazanych przepisów ustrojowych. Sąd pierwszej instancji uzasadnił wyczerpująco dlaczego organy orzekając o ukaraniu grzywną inwestora T. za użytkowanie stacji paliw, bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie dokonując swobodnej oceny dowodów jednym dały wiarę a innym odmówiły przymiotu wiarygodności. Stan faktyczny sprawy jest niesporny, że S. T. decyzją z [...] 2002 r. otrzymał decyzję o pozwoleniu na budowę na prowadzonej stacji paliw punkt tankowania gazem płynnym propan-butan wraz z infrastrukturą, tj. płytą pod zbiorniki, dystrybutorem instalacji technologicznych i wiaty nad dystrybutorem. Decyzja nakładała obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. pismem z [...] 2006 r. został powiadomiony przez Państwowego Inspektora Pracy w S., iż podczas kontroli stacji paliw prowadzonej przez S. T. stwierdzono fakt eksploatowania stanowiska gazu płynnego bez posiadania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. Przeprowadzona przez Inspektorów Nadzoru Budowlanego w G. kontrola w [...] 2006 r. w obecności S. T. potwierdziła fakt tankowania samochodów gazem płynnym z dystrybutora na stacji paliw prowadzonej przez S. T. Inwestor nie posiadał decyzji o pozwoleniu na użytkowanie mimo takiego obowiązku nałożonego w decyzji o pozwoleniu na budowę. S. T. podpisał protokół kontroli, podczas której był obecny. Postanowieniem z [...] 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wymierzył inwestorowi T. grzywnę w kwocie 75.000 zł na podstawie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego. Postanowienie to utrzymał w mocy organ odwoławczy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] 2007 r. Organy obu instancji nie dały wiary wyjaśnieniom i dowodom zaoferowanym przez skarżącego, który zaprzeczając, by dystrybutor paliw – gazu płynnego był użytkowany przedstawił świadectwo "ponownej" legalizacji odmierzacza gazu ciekłego, protokołu legalizacji modułu 2PG i protokołu z próby wytrzymałości i szczelności instalacji gazowej oraz szczelności zawodów odcinających. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów, iż te dowody nie podważają ustalonych faktów użytkowania dystrybutora gazu płynnego i tankowania nim samochodów oraz sprzedawania tego gazu – bez pozwolenia na użytkowanie. Jest to stanowisko w pełni zrozumiałe, jeśli się weźmie pod uwagę, że inwestor w decyzji z 2002 r. o pozwoleniu na budowę miał wpisany obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Jest to obowiązek, który należy spełnić przed faktycznym rozpoczęciem użytkowania. Żadnych innych pouczeń ani informacji, o których dywaguje autor skargi kasacyjnej żaden z organów nie był zobowiązany czynić – bo obowiązek przestrzegania prawa jest podstawowym obowiązkiem każdego obywatela. Nie można żadną miarą podzielić więc stanowiska kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 151 p.p.s.a. Rozpoczęcie użytkowania obiektu bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie rodzi konsekwencje prawne przewidziane art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 prawa budowlanego i zgodnie z tymi przepisami organy nadzoru budowlanego wydały zaskarżone postanowienie. Zarzuty skargi kasacyjnej w żadnym stopniu nie podważyły zasadnego wyroku sądu pierwszej instancji, który w swej ocenie podzielił stanowisko organów oparte na wiarygodnych dowodach. Uzasadnienie skargi kasacyjnej stanowi teoretyczny wykład z zasad postępowania administracyjnego, pomijając fakt stwierdzony przez organy nadzoru budowlanego, że do dnia wyroku Sądu pierwszej instancji inwestor nie wylegitymował się posiadaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie spornej stacji gazu płynnego, tak jak nie okazał jej Inspektorom Nadzoru Budowlanego w dniu kontroli [...] 2006 r. – kiedy to stwierdzono funkcjonowanie stacji i tankowanie płynnego gazu do samochodów. Brak podstaw prawnych do uwzględnienia skargi kasacyjnej stanowi przyczynę jej oddalenia. Z mocy art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku.