II OSK 394/19

SENTENCJA Dnia 1 grudnia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Tomasz Stawecki po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. i J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2889/17 w sprawie ze skargi E. S. i J. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2889/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", w P., na podstawie art. 119 § 1 i art. 121 § 2 i 4 w zw. z art. 17 § 1 oraz art. 20 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201), nałożył na M. i J. M. oraz E. i J. S. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości po 10.000 zł (na każde zobowiązane małżeństwo w związku niewykonaniem w całości obowiązków wynikających z decyzji [...] WINB z dnia [...] maja 2012 r., Nr [...], dotyczących usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku mieszkalnego o dwóch lokalach mieszkalnych, położonego na działce przy ul. [...] w P.. Zażalenia na ww. postanowienie wnieśli M. i J. M. oraz E. i J. S.. Zaskarżonym postanowieniem [...] WINB, na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a., uchylił ww. postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi egzekucyjnemu. Organ II instancji wyjaśnił, że dla nieruchomości objętej decyzją WINB z 2012 r. ustanowiony został podział quoad usum (podział rzeczy wspólnej), w wyniku którego E. i J. S. mogą korzystać z zachodniej części działki, a M. i J. M. ze wschodniej. Zatem wykonanie obowiązku przez jednych zobowiązanych za drugich jest niemożliwe. Ponadto z uwagi na argumenty zawarte w zażaleniach oraz istniejący konflikt pomiędzy zobowiązanymi, WINB wskazał, że organ I instancji powinien wziąć pod uwagę możliwość zastosowania środka egzekucyjnego w postaci zastępczego wykonania egzekwowanego obowiązku jako środka bezpośrednio prowadzącego do jego wykonania, a zarazem mniej uciążliwego dla zobowiązanych. W przypadku zastosowania wykonania zastępczego zobowiązany poniósłby jednorazowe koszty związane z wykonaniem przez wyspecjalizowaną firmę robót budowlanych mających na celu całkowite wykonanie obowiązku wynikającego z ww. decyzji WINB z 2012 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że z uwagi na istniejący między zobowiązanymi konflikt organ powiatowy powinien ustalić w ramach swoich uprawnień jaki zakres robót został wykonany, co pozostało do wykonania oraz czy roboty, które zostały wykonane wykonano zgodnie z przepisami i sztuką budowaną. Na tę okoliczność organ powinien przeprowadzić stosowne czynności dowodowe konieczne i umożlwiające zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego. Organ wskazał również, że Państwo S. w przypadku uznania, iż J. M. wykonał roboty budowlane niezgodnie z przepisami i ze sztuką budowlaną powinni przedłożyć na tę okoliczność stosowne dowody, w tym dokumentację techniczną budowlaną sporządzoną przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane. Dowody te natomiast podlegają ocenie przez organ egzekucyjny w ramach prowadzonego postępowania w oparciu o zasady wynikające z K.p.a. Powyższe postanowienie zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. i J. S., zarzucając naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2889/17, oddalając skargę, wskazał na istotę rozstrzygnięcia kasatoryjnego podejmowanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. przez organ II instancji. W związku z tym wyjaśnienia w niniejszej sprawie wymagały dwie kwestie: czy rozstrzygnięcie organu I instancji wymagało uchylenia oraz czy organ II instancji właściwie przekazał sprawę do ponownego rozstrzygnięcia organowi I instancji, czy jednak powinien po uchyleniu sam orzec merytorycznie. Następnie Sąd stwierdził, że dokonując wyboru właściwego środka egzekucyjnego, organy zobowiązane są uwzględniać zasady postępowania egzekucyjnego wyrażone w art. 7 § 2 i 3 u.p.e.a., tj. zastosowanie takiego środka (dolegliwości), który prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku i jest najmniej uciążliwy dla zobowiązanego oraz który umożliwia zaprzestanie stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek zostanie spełniony. Co do zasady w praktyce najmniej uciążliwym środkiem egzekucyjnym jest nałożenie grzywny w celu przymuszenia. Jednak w okolicznościach tej sprawy skuteczność tego środka egzekucyjnego jest obniżona w uwagi na konflikt obu małżeństw i dokonany podział nieruchomości quoad usum, co odnosi się do sfery faktycznego posiadania nieruchomości i ograniczenia wykonywania prawa własności przysługującego poszczególnym współwłaścicielom. W kontekście niniejszej sprawy oznacza to, że nawet jeśli jedno z zobowiązanych małżeństw wyraża wolę wykonania wszystkich nałożonych obowiązków, to z uwagi na ograniczenie możliwości korzystania tylko do części nieruchomości, nie może prowadzić prac w drugiej części nieruchomości. Zatem, już z tego powodu zastosowany środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia nie może odnieść zamierzonego przez ustawodawcę skutku. W konsekwencji jego nakładanie jest niecelowe. W tych okolicznościach, w ocenie Sądu, organ II instancji trafnie uznał, że właściwszym środkiem jest wykonanie zastępcze. Środek ten stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. Tym bardziej, że podmiotu wykonującego nakazane prace w ramach wykonania zastępczego nie obowiązuje zakaz wchodzenia na część nieruchomości wynikający z podziału quoad usum. A skoro tak to uzasadnionym było przekazanie przez organ II instancji sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Dodatkowo Sąd wskazał, że słusznie organ II instancji wskazał, aby PINB ustalił dokładny zakres prac już wykonanych i jakie jeszcze prace z nałożonych ww. decyzją WINB z 2012 r. pozostały do wykonania. W ocenie Sądu, zarzut skargi okazał się niezasadny, a skarga podlega oddaleniu. Na koniec Sąd wyjaśnił, że przepisy u.p.e.a. nie określają, które środki egzekucyjne są mniej uciążliwe dla zobowiązanego, pozostawiając w tym zakresie ocenę organom administracji, to organy egzekucyjne, które wybierają środek egzekucyjny w danej sprawie, powinny każdorazowo mieć na uwadze przedmiot, zakres oraz charakter nałożonego obowiązku, a także uwzględnić jego celowość i uciążliwość dla zobowiązanego, nie tracą jednak z pola widzenia podstawowego celu jakiemu służy egzekucja administracyjna, czyli doprowadzenie do wykonania obowiązku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi i przyjęciu, że zaskarżone postanowienie WINB nie naruszało przepisów postępowania, podczas gdy zaskarżone rozstrzygnięcie organu naruszyło w stopniu istotnym przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., poprzez zaniechanie dokonania ustaleń faktycznych w zakresie braku prawidłowości robót budowlanych wykonanych lub zleconych przez M. i J. M. i wpływu tego czynnika na wykonalność obowiązku orzeczonego wobec skarżących, rozważenie zgromadzonego materiału dowodowego w sposób niewszechstronny, zmierzający do przerzucenia ciężaru dowodu na skarżących, a przede wszystkim sprzeczny z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, podczas gdy to na organach administracji ciążyła powinność ustalenia zakresu robót wykonanych lub zleconych przez M. i J. M., ich kompletności i poprawności, albowiem okoliczność ta wpływała na wtórną niemożność, a zatem i niewykonalność obowiązku orzeczonego wobec skarżących, a nadto to na organach administracji ciążył obowiązek oceny kierowanych przez skarżącego pism, monitów i wniosków w przedmiocie niemożności wykonania części prac z uwagi na postawę M. i J. M.; - art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób nieodpowiadający wymogom wynikającym z treści tego przepisu, a przede wszystkim na niewyjaśnieniu podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia, co skutkowało istotnym naruszeniem przepisów postępowania, zaś naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z zarządzeniem z dnia 28 września 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), poinformował strony o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne z uwagi na oświadczenie uczestnika J. M. o braku możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W piśmie procesowym z dnia 18 października 2021 r. skarżący podtrzymali stanowisko i wnioski zawarte w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. Przede wszystkim w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny Sądu I instancji co do legalności wydanego przez WINB postanowienia o charakterze kasatoryjnym. Zasadniczo zaskarżone postanowienie zapadło na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. i w związku ze stwierdzoną koniecznością zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawie środka egzekucyjnego o charakterze mniej dolegliwym dla skarżących. Ta zaś ocena wynikała z uwzględnienia dokonanego w sprawie podziału nieruchomości wspólnej quoad usum. W skardze kasacyjnej zaś tej oceny nie podważono, poprzestając na argumentacji dotyczącej zakresu wykonanego przez skarżących obowiązków wynikających z ww. decyzji WINB z 2012 r. Skoro więc w sprawie oceniono, że zaistniały podstawy do uchylenia przez organ II instancji postanowienia organu I instancji w związku z wątpliwościami co do zastosowania najmniej dolegliwego środka egzekucyjnego, brak jest podstaw do stwierdzenia wskazywanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy. Poza tym zarówno organ II instancji, jak i Sąd I instancji, zwrócili uwagę, że odnośnie wskazywanego w skardze kasacyjnej zakresu wykonanego przez skarżących obowiązku, to w ponownie przeprowadzonym postępowaniu egzekucyjnym PINB powinien ustalić dokładny zakres prac, już wykonanych i jakie jeszcze prace z nałożonych ww. decyzją WINB z 2012 r. pozostały do wykonania. Taka ocena posiada swoje uzasadnienie w świetle treści uzasadnienia postanowienia organu I instancji, który przy nałożeniu środka egzekucyjnego, po pierwsze, nie uwzględnił ww. podziału quoad usum, a po drugie, nie uwzględnił tego co zostało już wykonane i co jeszcze powinno zostać wykonane i przez kogo tak aby można było stwierdzić, którzy ze współwłaścicieli nieruchomości wykonali nałożone ww. decyzją WINB z 2012 r. obowiązki. Organ I instancji swoje rozstrzygnięcie oparł jedynie na ogólnym stwierdzeniu o braku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości oraz niewykonaniu nakazanych robót budowlanych, mimo upływu ponad 5 lat od dnia, w którym obowiązek określony w decyzji ostatecznej stał się w pełni wymagalny. Dlatego Sąd I instancji niewadliwie zaakceptował ocenę organu II instancji, że to organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy dokona ustaleń w zakresie wykonanych robót budowlanych, choć w ogólnym wymiarze nie doszło do wykonania całości nałożonych ww. decyzją obowiązków. Natomiast w tym zakresie Sąd I instancji nie przesądził aby ciężar dowodu ciążył w tym zakresie na skarżących. Jednak brak wypowiedzi Sądu I instancji w tym zakresie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ ujawnione wady postępowania egzekucyjnego przemawiały, tak czy inaczej, za zastosowaniem przez organ II instancji art. 138 § 2 K.p.a., a zasadniczo przedmiotem oceny Sądu Administracyjnego w tak zakreślonych granicach sprawy była wyłącznie legalność zastosowania ww. przepisu K.p.a. i istnienie przesłanek do wydania rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym. Poza tym odnośnie kwestii ww. "ciężaru dowodu" organ II instancji jedynie wskazał na treść art. 45 § 1 u.p.e.a., ale w kontekście powinności co do prawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego i bez wskazania w tym zakresie żadnych konkretów. W omawianym zakresie skarżący mają o tyle rację, że dopiero po dokładnym ustaleniu zakresu wykonanych robót budowlanych możliwe będzie dobranie odpowiednich środków egzekucyjnych (względniejszych), czy to na skarżących, czy – innych współwłaścicieli nieruchomości, ale z uwzględnieniem podziału quoad usum. W tym miejscu należy wskazać, że Sąd I instancji przedwcześnie przesądził, że mniej uciążliwym środkiem egzekucyjnym będzie wykonanie zastępcze. Organ II instancji nie wypowiedział się stanowczo, że grzywna w celu przymuszenia jest nieodpowiednim środkiem egzekucyjnym, ale że w świetle zgromadzonego materiału istnieje wątpliwość czy będzie środkiem egzekucyjnym bardziej efektywnym. To bowiem, który środek egzekucyjny jest względniejszy w okolicznościach tej sprawy uzależnione jest od konieczności dokonania wskazywanych przez organ II instancji dodatkowych ustaleń stanu faktycznego. W świetle powyższego, jak również z uwagi na uwzględnienie granic sprawy sądowoadministracyjnej zawężonej do oceny legalności zastosowania przez organ art. 138 § 2 K.p.a., merytoryczna ocena Sądu I instancji dotycząca uznania wykonania zastępczego jako środka mniej uciążliwego, na aktualnym etapie postępowania nie mogła i nie może mieć charakteru przesądzającego. Sąd I instancji mógł zatem ocenić zasadność zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a nie merytorycznie wskazać (przesądzić), który środek egzekucyjny jest względniejszy i właściwy. Jednak uchybienie Sądu I instancji w tym zakresie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ w sprawie niewadliwie oceniono istnienie przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Ponadto wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej brak jest podstaw do stwierdzenia wskazywanego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, w tym wyjaśnienie podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia. Sąd I instancji wyjaśnił bowiem z jakich względów uznał, że organ II instancji niewadliwie zastosował art. 138 § 2 K.p.a., uchylając postanowienie organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W ramach argumentacji tego zarzutu, skarga kasacyjna abstrahuje bowiem (podobnie jak pozostała jej część) od treści art. 138 § 2 K.p.a., którego legalność zastosowania przez organ II instancji była zasadniczo przedmiotem merytorycznej oceny Sądu I instancji. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.