I OW 194/15

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta S. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta S. a Burmistrzem Miasta M. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania sprawy dotyczącej ustalenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wskazać Burmistrza Miasta M. jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Prezydent Miasta S. wystąpił do NSA o rozpatrzenie sporu o właściwość między tym organem a Burmistrzem M. w sprawie dotyczącej ustalenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych przez K. B. na dzieci: K. i M. G. oraz J. i N. B. w okresie zasiłkowym 2013/2014. W dniu 20 września 2013 r. K. B. złożyła w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w S. wniosek o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych tj. zasiłków rodzinnych oraz dodatków do zasiłku. Składając wniosek strona zadeklarowała, że wraz z dziećmi zamieszkuje w S. przy ul. [...]. W dniu 29 października 2014 r. K. B. złożyła oświadczenie, że od 30 sierpnia 2014 r. zamieszkuje w M. przy ul. [...]. W związku z powyższym organ decyzją z 9 marca 2015 r. uchylił stronie prawo do świadczeń rodzinnych na rzecz dzieci począwszy od dnia 1września 2014 r.. Pismem z 28 kwietnia 2015 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w S. wysłał do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. prośbę o wszczęcie postępowania celem ustalenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych za okres od 1 września 2014 r. do 31 października 2014 r.. Pismem z dnia 20 maja 2015 r. Ośrodek ten uznał, że nie jest organem właściwym do załatwienia sprawy. Wobec powyższego, mając na uwadze treść art. 21 oraz 22 k.p.a., Prezydent Miasta S. wniósł o rozstrzygnięcie, który z organów jest właściwy do przeprowadzenia postępowania w zakresie nienależnie pobranych przez K. B. świadczeń rodzinnych. W odpowiedzi Burmistrz M. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, uznając się za organ niewłaściwy do wszczęcia postępowania. W ocenie Burmistrza brak jest podstaw do uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia i nadania jej mocy wstecznej. Postępowanie w sprawie ustalenia, czy pobrane świadczenie jest nienależne winno być przeprowadzone zgodnie z wymogami ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku oświadczeniach rodzinnych ( Dz. U. z 2015 r. poz. 114 j.t. ze zm.) oraz przepisami k.p.a., co oznacza konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia, czy zaistniała którakolwiek z przesłanek wskazanych w art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tylko w takiej sytuacji świadczenie może być uznane za nienależnie pobrane, co umożliwia następnie żądanie jego zwrotu. Konieczna jest także weryfikacja, czy nastąpiło skuteczne pouczenie osoby zobowiązanej do ewentualnego zwrotu nienależnego świadczenia o jej obowiązkach. Postępowania takiego nie może zatem przeprowadzić organ, który nie wydał decyzji przyznającej świadczenie z uwagi m.in. na brak możliwości weryfikacji okoliczności, w których świadczenie było przyznane oraz sposobu i prowadzenia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne rozpoznają – na podstawie art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej P.p.s.a., z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a. – spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny (także o właściwość), o którym mowa w art. 4 P.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spory o właściwość między organami administracji publicznej powstają w związku z odmienną oceną zakresu kompetencji tych organów określonej w przepisach prawa. Jako spór o właściwość można określić obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której zachodzi rozbieżność poglądów między organami administracji publicznej co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim co do upoważnienia do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej (por. Prawo w postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz pod redakcją Tadeusza Wosia, Wydawnictwo Prawnicze "LexisNexis" s. 94). Przedmiotem takiego sporu jest indywidualna sprawa administracyjna należąca do właściwości organu administracji publicznej, rozstrzygana przez ten organ w postępowaniu regulowanym procedurą administracyjną. W przedmiotowej sprawie ma miejsce negatywny spór o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta S., a Burmistrzem Miasta M., dotyczący organu właściwego do prowadzenia postępowania o zwrot nienależnie pobranych przez K. B. świadczeń rodzinnych. Zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Odnosi się to do wszystkich stadiów postępowania. W sytuacji więc, gdy organ właściwy stał się w toku postępowania niewłaściwy miejscowo do rozpatrzenia sprawy, np. strona zmieniła miejsce zamieszkania, organ ten powinien przekazać sprawę organowi właściwemu dla miejsca zamieszkania strony (por. postanowienie NSA z 29 czerwca 2007 r., I OW 10/07; B. Adamiak, J Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2011, wyd. 11, s. 106). Podkreślić należy, że o ile określenie właściwości rzeczowej następuje na podstawie przepisów odrębnych, odnoszących się do spraw określonych co do ich rodzaju, które są przypisane do zakresu jego działania (o czym stanowi się w art. 20 k.p.a.), o tyle przy ustalaniu zakresu właściwości miejscowej oraz instancyjnej w pierwszej kolejności stosuje się przepisy szczególne zawarte w ustawach odrębnych, a dopiero w ich braku (zgodnie z zasadą subsydiarności) przyjmuje się za podstawę przepisy k.p.a.. Przy ustalaniu organu właściwego w niniejszej sprawie ma zastosowanie ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 138, poz. 992 ze zm.) która zawiera reguły określania organu właściwego na użytek tej ustawy. Oznacza to, że w sprawach świadczeń rodzinnych właściwość organu ustala się nie według zasad wskazanych w k.p.a., ale określonych ustawą o świadczeniach. Ustawa ta w art. 3 zawiera definicje wyrażeń w niej użytych i w pkt 11 przez organ właściwy rozumie wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne. Art. 30, regulujący kwestie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych nie określa organu właściwego w sprawie zwrotu świadczeń, w art. 9 posługuje się jedynie przepisem "organ właściwy". Przez organ zatem właściwy do orzekania w sprawie zwrotu świadczeń należy rozumieć ten, o którym mowa w art. 3 pkt 11 tej ustawy. Przepis ten mówi wprawdzie o osobie ubiegającej się o świadczenie lub otrzymującej je, ale osobą, która świadczenie pobrała nienależnie jest także osoba otrzymująca świadczenie. Stwierdzić także należy, że regulacja art. 3 pkt 11 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jeśli idzie o rozumienie organu właściwego w sprawach świadczeń, nie odbiega od zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Kodeks ten w art. 21 pkt 3 w sprawach innych niż dotyczących nieruchomości lub prowadzenia zakładu pracy jako generalną zasadę ustalania właściwości organu wskazuje miejsce zamieszkania podmiotu, do którego rozstrzygniecie ma być skierowane. Skoro miejscem zamieszkania K. B. jest M. to organem właściwym do prowadzenia postępowania o zwrot nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych jest Burmistrz Miasta M. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o przepis art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowił jak w sentencji.