II OSK 1834/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. K. i P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 816/20 w sprawie ze skargi E. K. i P. K. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] września 2020 r., Nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę E.K. i P.K. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (PWINB) z dnia [...] września 2020r., nr [...] odmawiającego zawieszenia postępowania egzekucyjnego w sprawie nakazu rozbiórki. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli E. K. i P.K. (skarżący) zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art.56 §1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postepowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U.2020.1427 t.j.), dalej u.p.e.a. przez błędne uznanie, że przepis ten nie znajduje zastosowania w tej sprawie w zakresie zawieszenia postępowania; 2. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy: – art.17 ust.2 u.p.e.a. przez niewstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasu rozpoznania zażalenia, podczas gdy stan faktyczny i prawny sprawy uznać można za szczególnie uzasadniony przypadek umożliwiający zawieszenie postępowania (powinno być wstrzymanie postępowania przyp.Sądu); - art.106 § 3 p.p.s.a. przez niezasadne oddalenie wniosku dowodowego skarżących: – uzupełniającego dowodu ze stanowiska Wójta Gminy K. w przedmiocie wydania warunków zabudowy dla legalizacji obiektu będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji, decyzji z [...] grudnia 1994r., na mocy której powstała zabudowa mieszkalna na działce nr [...], których przeprowadzenie uzasadnione było możliwością wykazania, że w identycznym stanie faktycznym i prawnym dokonana zabudowa została uznana przez powiatowy organ nadzoru budowlanego za prawidłową i nienaruszającą przepisów prawnych; - art.133 § 1 p.p.s.a. przez wydanie wyroku bez zapoznania się z kompletnymi aktami sprawy, ponieważ Sąd nie dysponował pełnymi aktami sprawy w postaci dokumentacji planistycznej lecz jedynie pojedynczymi dokumentami, w związku z czym zamknięcie sprawy nastąpiło przedwcześnie, a Sad bezpodstawnie uznał sprawę za " dostateczną"; - art.141 § 4 p.p.s.a. przez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego; - art.151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo rażącego naruszenia przez PWINB art.7, art.77 i art. 80 k.p.a. przez nieprowadzenie z urzędu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zaskarżonej decyzji lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący wnieśli o zawieszenie toczącego się postępowania egzekucyjnego do czasu rozpoznania skargi kasacyjnej. Na podstawie art.176 § 2 p.p.s.a. zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że organy odmawiając zawieszenia postępowania nie wzięły pod uwagę czwartej podstawy zawieszenia postępowania egzekucyjnego wskazanej w art.56 § 1 u.p.a.e. tj. żądania zawieszenia postępowania egzekucyjnego przez wierzyciela. Skarżący wskazali, że żądanie wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące, bowiem wierzyciel jako inicjator i gospodarz administracyjnego postępowania egzekucyjnego może doprowadzić do jego zawieszenia. Nadto związanie wnioskiem wierzyciela jest niezależne od przyczyn, z powodu których zostało złożone, a organ egzekucyjny nie jest uprawniony do ich badania, ciąży na nim obowiązek zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Z uwagi na okoliczności sprawy zasadnym jest, aby organ egzekucyjny zwrócił się do wierzyciela z zapytaniem czy zamierza on skorzystać z przysługującego mu prawa do żądania zawieszenia egzekucji, czego wbrew treści art.8 k.p.a. na żadnym etapie postępowania nie uczyniono. Skarżący wskazali, że w sprawie nie wzięto pod uwagę, stanowiska Wójta Gminy w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla legalizacji przedmiotowego obiektu ani tego, że wydano decyzję [...] grudnia 1994r. "na podstawie której dokonano zabudowy legalnej w postaci mieszkalnej na działce [...]". Zdaniem skarżących zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania egzekucyjnego do czasu rozpoznania skargi kasacyjnej na podstawie art.23 § 6 u.p.e.a., ponieważ dalsze prowadzenie tego postępowania może wyrządzić znaczną szkodę , a także spowodować trudne do odwrócenia skutki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżących dotyczyło zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Do Sądu pierwszej instancji zostało zaskarżone postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2020 r. odmawiające zawieszenia postępowania egzekucyjnego w sprawie wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego i to rozstrzygnięcie zakreśliło granice dokonywanej przez Sąd kontroli. Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zanim przedstawione zostaną motywy oddalenia skargi kasacyjnej na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że brak jest podstaw do pozytywnego uwzględnienia wniosku skarżących o zawieszenie postępowania egzekucyjnego do czasu rozpoznania skargi kasacyjnej na podstawie art. 23 § 6 u.p.e.a. Przepis ten stanowi, że organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać z urzędu, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. Z tej regulacji wynika, że wniosek o wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego w trybie tego przepisu może być skierowany do organu nadzoru, a nie do sądu administracyjnego. Wniosek o wstrzymanie egzekucji czy też zawieszenie postępowania egzekucyjnego nie ma podstawy prawnej w przepisach normujących postępowanie przed tymi sądami. Sąd administracyjny nie jest ani organem egzekucyjnym, ani organem nadzoru i przez to nie jest właściwy do wydania orzeczeń merytorycznych, które mogą zapadać tylko w toku postępowania administracyjnego, w tym wypadku postępowania egzekucyjnego w administracji. Sądy administracyjne nie mają bowiem kompetencji do zastępowania administracji publicznej, a jedynie sprawują kontrolę jej działalności stosownie do art. 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 15 września 2015 r., sygn. akt II FZ 601/15 publ. orzeczenia. nsa.gov.pl.). Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej podnieść należy, że skarga kasacyjna, jako sformalizowany i profesjonalny środek prawny, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego czy naruszenia przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu i ich uzasadnienie. Skarżący kasacyjnie zarzucając naruszenie art.56 § 1 u.p.e.a. nie podali, który konkretnie punkt tego przepisu ich zdaniem został naruszony, co jest formalną wadliwością skargi kasacyjnej, ponieważ artykuł ten składa się z pięciu punktów. Brak wskazania jaki konkretnie punkt tego przepisu został naruszony uniemożliwiałby rozpoznanie takiego zarzutu. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej można jednak wywnioskować, że w ocenie skarżących w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia art.56 § 1 pkt 4 u.p.e.a., który stanowi, że postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu w całości lub w części na żądanie wierzyciela. Skarżący kasacyjnie uważają, że w rozpatrywanej sprawie uzasadnionym jest, aby organ egzekucyjny zwrócił się do wierzyciela, czy ten zamierza skorzystać z przysługującemu mu prawa do żądania zawieszenia postępowania egzekucyjnego czego ten organ nie uczynił naruszając w ten sposób art.8 k.p.a. Zarzut ten nie jest uzasadniony. Po pierwsze w świetle art.56 §1 pkt 4 u.p.e.a. inicjatywa do złożenia wniosku o zawieszenie postępowania egzekucyjnego należy do wierzyciela, a nie do organu egzekucyjnego. Organ egzekucyjny nie ma prawnego obowiązku zwracania się do wierzyciela o informację czy wierzyciel zamierza skorzystać z prawa złożenia wniosku o zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Po drugie zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a., w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. W tej sprawie tytuł wykonawczy celem wyegzekwowania obowiązku rozbiórki samowolnie wzniesionego przez skarżących obiektu budowlanego na terenie działki nr 523/18 w Karwieńskich Błotach wystawił wierzyciel - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim. Z art. 26 § 4 u.p.e.a. wynika, że jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego. Taka sytuacja ma miejsce w tej sprawie, ponieważ Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim jest jednocześnie wierzycielem i organem egzekucyjnym w tej sprawie. Jak wynika z akt sprawy nie widzi on żadnych przesłanek do zawieszenia postępowania egzekucyjnego, w związku z tym brak jest jakichkolwiek przesłanek prawnych, aby w okolicznościach tej sprawy w ogóle rozważać możliwość zawieszenia postępowania egzekucyjnego na wniosek wierzyciela w oparciu o art.56 § 1 pkt 4 u.p.e.a. Poza tym nie ma racjonalnych podstaw, aby wierzyciel będący równocześnie organem egzekucyjnym sam do siebie składał wniosek o zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art.17 ust.2 u.p.e.a. Zgodnie z tym przepisem wniesienie zażalenia nie wstrzymuje postępowania egzekucyjnego. Organ egzekucyjny lub organ odwoławczy może jednak w uzasadnionych przypadkach wstrzymać postępowanie egzekucyjne do czasu rozpatrzenia zażalenia. Z przepisu tego wynika, że uprawnienie organu odwoławczego do wstrzymania postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia zażalenia ma charakter uznaniowy. Do organu administracyjnego należy więc ocena czy na podstawie okoliczności wskazanych przez stronę oraz tych, które miały miejsce w toku postępowania egzekucyjnego zachodzą "uzasadnione przypadki". Do organu egzekucyjnego należy więc ocena, czy na podstawie okoliczności wskazanych przez stronę oraz tych, które miały miejsce w toku postępowania egzekucyjnego zachodzą "uzasadnione przypadki". W niniejszej sprawie skarżący składając zażalenie na postanowienie organu egzekucyjnego w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego wnieśli o wstrzymanie wykonania utrzymanej w mocy decyzją PWINB z dnia [...] października 2018r. przez organ II instancji decyzji PINB z dnia [...] marca 2018r. nakazującej im rozbiórkę wzniesionego bez pozwolenia na budowę obiektu budowlanego wraz ze wstrzymaniem "uruchomionego postępowania egzekucyjnego do czasu definitywnego rozwiązania problemu". Wskazali, że wnieśli skargę na w/w decyzję PWINB, której dotychczas nie rozpoznano. Po rozpoznaniu zażalenia organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2019r. w sprawie II SA/Gd 772/18 oddalił skargę na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2018r. utrzymującej w mocy nakaz rozbiórki. W konsekwencji organ odwoławczy nie podzielił argumentacji wnoszących zażalenie o konieczności wstrzymania postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie. Stwierdził, że postępowanie egzekucyjne należy kontynuować, aby doprowadzić do wykonania obowiązku rozbiórki obiektu wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej. Z powyższego wynika, że organ odwoławczy dokonał oceny zasadności wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia zażalenia i wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a przede wszystkim w/w prawomocny wyrok Sądu, który uznał decyzję rozbiórkową za zgodną z prawem. W rezultacie miał podstawy by uznać, że wniosek skarżących nie może być uwzględniony. Zarzut naruszenia at.17 ust.2 u.p.e.a. jest wobec tego nieusprawiedliwiony. Zaskarżonym wyrokiem nie naruszono także art. 106 § 3 p.p.s.a., art. 133 §1 p.p.s.a., art.141 § 4 p.p.s.a i art.151 p.p.s.a. w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Przedmiotem kontroli w tej sprawie jest postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Przepis art. 56 § 1 u.p.e.a. wymienia przyczyny zawieszenia postępowania egzekucyjnego, nie pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobody wyboru, co do zawieszenia postępowania, ponieważ katalog przesłanek zawieszenia postępowania egzekucyjnego ma charakter zamknięty tzn. w sposób wyczerpujący wylicza przesłanki uzasadniające zawieszenie tego postępowania. Wskazywane w skardze kasacyjnej okoliczności związane z chęcią zalegalizowania przez skarżących obiektu budowlanego objętego nakazem rozbiórki, czy potencjalna zmiana przepisów z zakresu planowania przestrzennego, powoływanie się na inną decyzję dotyczącą zabudowy na działce nr ew. [...] nie są w świetle art.56 § 1 u.p.e.a. są zdarzeniami wywołującymi skutek w postaci zawieszenia postępowania egzekucyjnego. W szczególności nie ma tutaj również sytuacji o jakiej mowa w art.56 § 1 pkt 5 u.p.e.a., który przewiduje zawieszenie postępowania egzekucyjnego w innych przypadkach przewidzianych w ustawach. Przepis ten odsyła do innych, odrębnych przepisów, które muszą konkretnie wskazywać, że dana okoliczność stanowi podstawę do zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Takich okoliczności jednak w tej sprawie nie ma. W świetle powyższego, Sąd pierwszej instancji nie naruszył wskazanych przepisów ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ wskazywane przez skarżących okoliczności nie miały znaczenia dla wyniku tej sprawy. Słusznie też Sąd pierwszej instancji podkreślił, że okoliczności te były przedmiotem oceny sądu w postępowaniu wywołanym skargą na decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego wzniesionego przez skarżących bez pozwolenia na budowę. Regulacja art. 56 § 1 u.p.e.a. dotycząca zawieszenia postępowania egzekucyjnego nie obejmuje przesłanek legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego niezgodnie z przepisami prawa budowlnego. W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w oparciu o art.182 § 2 i 3 p.p.s.a.