II SA/Gl 1040/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 listopada 2020 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. UZASADNIENIE Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...] r. odmówił skarżącej E. K. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką E. R. W uzasadnieniu organ podał, że matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe. Zgodnie z orzeczeniem nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia [...] r. Ponadto skarżąca decyzją z dnia [...] r. ma przyznane prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką. Na skutek wniesionego przez skarżącą odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Powołując się na art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm.), zwanej dalej u.ś.r., organ odwoławczy uznał, że przesłanką przemawiającą za utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji jest okoliczność otrzymywania przez stronę specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką. Dopiero po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy organ I instancji może wydać decyzję o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Rozpoznając skargę na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, prawomocnym wyrokiem z dnia 22 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 1136/19, uchylił tę decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] r. W konkluzjach uzasadnienia tego wyroku, Sąd wskazał, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. należy wykładać w ten sposób, że wprawdzie istotnie wyklucza on możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Aby wybór, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. zagwarantować stronie, to nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Jest w pełni zrozumiałe to, że strona nie chce zrezygnować z otrzymywanego świadczenia przed uzyskaniem pewności, że spełnia warunki do otrzymania świadczenia korzystniejszego. Kierując się zatem zasadami zawartymi w przepisach art. 7, 8 i 9 k.p.a. organ powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie zasiłku dla opiekuna. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. W grę może wchodzić przykładowo jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji. Rozpoznając sprawę ponownie, organ I instancji decyzją z dnia [...] r.: odmówił skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką na okres od 1 kwietnia 2019 r. do 29 lutego 2020 r. oraz przyznał bezterminowo świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką w kwocie 1.830,00 zł począwszy od dnia 1 marca 2020 r. Odwołanie od powyższej decyzji w części dotyczącej odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 kwietnia 2019 r. do dnia 1 marca 2020 r. wniosła skarżąca. Rozpoznając to odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, utrzymało w mocy decyzje organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji ponownie prowadząc postępowanie uwzględnił nie tylko ocenę wyrażoną w uzasadnieniu wyroku WSA z dnia 22 listopada 2019 r., ale również nowe okoliczności sprawy, w tym fakt pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego decyzją z dnia [...] r. na nowy okres zasiłkowy 2019/2020, jak również złożony dobrowolnie przez skarżącą wniosek z dnia 17 lutego 2020 r. o uchylenie tej decyzji z dniem [...] r. Ponieważ organ I instancji przyznając skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z jej wnioskiem nie mógł jednocześnie uchylić dwóch decyzji (z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r.) o przyznaniu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z mocą wsteczną. Prawidłowo zatem uznał, że brak jest prawnej możliwości przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 kwietnia 2019 r., gdyż taka decyzja doprowadziłaby do sytuacji równoczesnego pobierania przez skarżącą dwóch świadczeń równocześnie. Takie rozwiązanie byłoby sprzeczne z art. 17 ust. 5 u.ś.r. W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 27 ust. 5 pkt 3, w zw. z art. art. 24 ust. 2 u.ś.r., w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce, a także brak przyznania świadczenia począwszy od dnia, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego, co w konsekwencji skutkowało utrzymaniem w mocy zaskarżonej w tej części decyzji; 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak uznania przez organy, że skarżąca spełnia wszystkie przesłanki do tego, aby w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych otrzymać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 kwietnia 2019 r., a nie jak błędnie przyjęto od dnia 1 marca 2020 r., jak też nieprawidłowe uznanie, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na skutek wniosku z dnia 17 lutego 2020 r. winno skutkować pozbawieniem skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od 1 kwietnia 2019 r. do 29 lutego 2020 r. w wysokości różnicy pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym a specjalnym zasiłkiem opiekuńczym. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji w części dotyczącej pkt 1 oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie zaznaczyć przyjdzie, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie budzi wątpliwości i nie jest przedmiotem sporu. Istotą sporu jest natomiast kwestia wykładni i zastosowania przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. w przypadku zbiegu uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego z prawem do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a ściślej rzecz ujmując, prawidłowość ustalenia przez organy początkowej daty przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Przypomnieć wypadnie, że kontrolowana decyzja wydana została w postępowaniu prowadzonym po uchyleniu przez tut. Sąd wcześniej wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Uwaga ta jest o tyle istotna, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 22 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 1136/19, przesądził, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia pielęgnacyjnego, gdy specjalny zasiłek opiekuńczy jest już przyznany wcześniejszą decyzją. Rolą organu jest w pierwszej kolejności wyjaśnienie, czy strona spełnia przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformowanie, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje pobieranie zasiłku dla opiekuna. W sytuacji skorzystania przez stronę z prawa wyboru organ może jednocześnie przyznać świadczenie pielęgnacyjne i uchylić decyzję przyznającą zasiłek dla opiekuna. Sąd nie wskazał przy tym, aby skutki uchylenia decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy miałyby sięgać wstecz, a więc od momentu jego przyznania. W tej sytuacji nie sposób zasadnie zarzucić organom ponownie rozpoznającym sprawę, aby dopuściły się podniesionych w skardze naruszeń prawa. Zgodzić się bowiem przyjdzie z organem odwoławczym, że uchylenie decyzji z dnia [...] r. przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, nastąpiło z mocą od wydania decyzji uchylającej, tj. od dnia [...] r. Nie budzi bowiem wątpliwości, że co do zasady decyzja o zmianie lub uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie rodzinne ma charakter konstytutywny, powoduje zmianę bądź uchylenie dotychczasowych uprawnień podmiotu, może zatem wywierać wyłącznie skutki ex nunc, tj. od chwili jej wydania na przyszłość. W tej sytuacji, pomimo uchylenia decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, nie sposób było przyznać świadczenia pielęgnacyjnego za okres poprzedzający skutki tego uchylenia, gdyż wówczas mielibyśmy do czynienia ze stanem niezgodnym z prawem, polegającym na pobieraniu dwóch wykluczających się świadczeń. Jedno z tych świadczeń byłoby zresztą świadczeniem nienależnie pobranym, co z kolei powodowałoby dalej idące, negatywne konsekwencje dla skarżącej. Odnosząc się do tych twierdzeń skarżącej, wedle których złożyła ona oświadczenie, że rezygnuje z prawa do mniej korzystnego specjalnego zasiłku opiekuńczego, wskazać wypadnie, że z akt sprawy wynika, iż uczyniła to dopiero po wydaniu przez tut. Sąd wyroku z dnia 22 listopada 2019 r. Wcześniej takiego oświadczenia nie składała, pomimo dokonanego przez organ obszernego pouczenia w trybie art. 79a § 1 k.p.a. (vide: pismo OPS w G. z dnia [...] r.). Ta sytuacja nie dawała zatem organowi podstaw do wcześniejszego wydania decyzji uchylającej decyzję przyznającą specjalny zasiłek opiekuńczy. Można w tym miejscu rozważać, co należałoby uczynić, aby prawo skarżącej do wyboru świadczenia mogło zostać zrealizowane z mocą wsteczną, tj. od daty złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wydaje się, że jedyną możliwością, w sytuacji skutecznego dokonania takiego wyboru, byłoby wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy z mocą wsteczną (ex tunc). Taki skutek byłby możliwy do osiągnięcia jedynie w przypadku stwierdzenia nieważności tamtej decyzji, o ile zaistniałyby przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. Ta kwestia nie była jednak przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym (art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a.) - na wniosek skarżącej przy jednoczesnym braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez organ.