II SA/Ke 507/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Jacek Kuza, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 września 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Skarżysku-Kamiennej na uchwałę Rady Gminy Łączna z dnia 28 grudnia 2011 r., nr XIII/115/2011 w przedmiocie ustalenia przystanków komunikacyjnych dla przewoźników oraz zasad korzystania i stawek opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych stwierdza nieważność § 3 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały. UZASADNIENIE Uchwałą z dnia 28 grudnia 2011 r., nr XIII/115/2011, w sprawie ustalenia przystanków komunikacyjnych dla przewoźników oraz zasad korzystania i stawek opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, Rada Gminy Łączna, powołując w podstawie prawnej art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2011 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 oraz art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U. z 2011 r., nr 5, poz. 13), ustaliła w § 3 ust. 1 pkt 1 stawkę 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym, którego właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Łączna. Skargę na powyższą uchwałę, w części obejmującej § 3 ust. 1 pkt 1, wniósł do tut. Sądu Prokurator Rejonowy w Skarżysku-Kamiennej, zarzucając istotne naruszenie art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym ("uptz") poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i przyjęcie w § 3 ust. 1 pkt 1 uchwały stałej wysokości opłat w kwocie 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na terenie Gminy Łączna, bez dokonania uprzedniej analizy wskazującej, dlaczego zastosowano jednolitą stawkę dla wszystkich przewoźników operujących na przystankach znajdujących się na terenie gminy, dlaczego nie zróżnicowano opłat ze względu na standard poszczególnych przystanków komunikacyjnych, czy też wielkość taboru, jakim wykonywany jest przewóz, co doprowadziło do przyjęcia stawek o dyskryminującym charakterze zwłaszcza mniejszych przewoźników. W uzasadnieniu podniesiono, że obowiązkiem właściwego organu danej jednostki samorządu terytorialnego jest rozważenie w procesie uchwałodawczym dotyczącym uchwały w przedmiocie ustalenia stawki opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców, czy nie będzie ona dyskryminować określonego kręgu jej adresatów. Delegacja ustawowa zawarta w art. 16 ust. 4 uptz obliguje radę gminy do dokonania uprzedniej analizy wskazującej, że zastosowanie, jak w niniejszym przypadku, jednolitej stawki dla wszystkich przewoźników operujących na przystankach, których gmina jest właścicielem lub zarządzającym, będzie uwzględniać niedyskryminujące zasady. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały w ogóle nie przedstawiono powodów przyjęcia jednej stawki opłaty dla wszystkich operatorów. Z uzasadnienia uchwały jak i z protokołu sesji rady gminy, na której podjęto uchwałę, nie wynika, aby kwestia niedyskryminujących zasad przy ustaleniu stawki opłaty była w jakikolwiek sposób rozważana i brana pod uwagę. W związku z powyższym, nie można w żaden sposób ustalić, jakimi motywami kierowała się Rada Gminy podejmując uchwałę i ustalając opłatę w równej wysokości dla przewoźników wykonujących przewozy pasażerów korzystających z przystanków komunikacyjnych, których dotyczy ta uchwała bez względu na rodzaj (wielkość) środka transportu zatrzymującego się na tych przystankach. Świadczy to o tym, że organ w ogóle nie analizował możliwości i celowości rozróżnienia wysokości stawek opłat ze względu na jakiekolwiek cechy różnicujące przewoźników, do czego przecież był zobligowany. Oznacza to, że stawka opłat wskazana przez Radę ma charakter dyskryminujący np. dla przewoźników dysponujących niewielkimi pojazdami, gdyż są oni obowiązani uczestniczyć w takim samym stopniu jak przewoźnicy wykonujący przewóz dużymi pojazdami w kosztach utrzymania przystanków, mimo że ich udział w powstaniu tych kosztów jest znacznie mniejszy. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Łączna uznał skargę za niezasadną. W uzasadnieniu wyjaśnił, że Rada Gminy uchwalając zaskarżoną uchwałę kierowała się tym, że ustawa o publicznym transporcie zbiorowym wprowadzając zmiany w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zdjęła z przewoźników obowiązek utrzymania czystości na przystankach komunikacyjnych przenosząc go do zadań własnych gminy. Gminy uzyskały możliwość pobierania opłaty za korzystanie z przystanków, która w 100% ma być przeznaczona na utrzymanie infrastruktury przystankowej. Jednolite i jawne warunki dla wszystkich przewoźników utwierdzają ich w przekonaniu o sprawiedliwym i jednakowym traktowaniu różnych podmiotów gospodarczych. Przepis art. 16 ust. 1 i 4 uptz wskazuje maksymalną wysokość stawki opłaty za korzystanie z przystanków, nie wskazuje natomiast sposobu jej ustalania tak aby nie dyskryminować przewoźników. Organ podniósł, że dotąd nie było przypadku rezygnacji z wykonywania transportu z powodu jednolitej stawki opłaty, wręcz przeciwnie, liczba operatorów systematycznie rosła. Operator posiadający większe pojazdy automatycznie korzystał z przystanku dłużej, niż operator mający pojazdy mniejsze, co powodowało, że operator posiadający pojazdy mniejsze wykonywał swoją usługę szybciej. Trudno więc mówić nawet teoretycznie o dyskryminacji z uwagi na pojemność pojazdów. W piśmie z dnia 17 lipca 2020 r. organ, podtrzymując wniosek o oddalenie skargi, poinformował o podjęciu przed Radę Gminy Łączna w dniu 24 czerwca 2020 r. uchwały nr XIX/107/2020, dotyczącej zmiany uchwały w sprawie ustalenia przystanków komunikacyjnych dla przewoźników oraz zasad korzystania i stawek opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, która wprowadziła zmianę w § 3 zaskarżonej uchwały, ustalając w zależności od liczby miejsc siedzących w pojeździe stawkę 0,04 lub 0,05 zł za jedno zatrzymanie. Uchwała zmieniająca została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego w dniu 29 czerwca 2020 r. pod poz. 2363. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "Ppsa", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 Ppsa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jedn. Dz. U. z 2019 poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 Ppsa sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 Ppsa, na zgodny wniosek obu stron. Na wstępie, odnosząc się do okoliczności przyjęcia przez Radę Gminy Łączna uchwały uchylającej kwestionowany przez Prokuratora przepis uchwały zaskarżonej w niniejszej sprawie, wyjaśnić należy, że utrata mocy obowiązującej przez zaskarżoną uchwałę nie ma znaczenia w sprawie. Uchylenie uchwały nie oznacza bowiem, że uchwała nie była i nie mogła być stosowana w okresie od jej wejścia w życie do dnia jej uchylenia. Dopiero stwierdzenie nieważności uchwały powoduje ten skutek. Stwierdzenie nieważności uchwały w całości lub części na podstawie wyroku sądu administracyjnego rodzi zatem inny skutek niż samo tylko jego uchylenie przez radę gminy, gdyż eliminuje ją w całości lub części z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, a więc powoduje sytuację taką, jakby zaskarżona uchwała nigdy w obrocie prawnym nie pozostawała. W rezultacie takiego orzeczenia, uznane za nieważne zapisy uchwały należy traktować jako przepisy, które nigdy nie weszły do obrotu prawnego, które od samego początku ich uchwalenia nie był zdolne do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień i obowiązków adresatów norm. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 16 ust. 4 uptz. Stosownie do tego przepisu, za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. W myśl art. 16 ust. 5 pkt 1 tej ustawy stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. Obowiązkiem właściwego organu danej jednostki samorządu terytorialnego jest więc, zgodnie z powołanym art. 16 ust. 4 in fine uptz, rozważenie w procesie uchwałodawczym, czy nie będzie ona dyskryminować określonego kręgu jej adresatów. Delegacja ustawowa zawarta w art. 16 ust. 4 uptz obliguje radę gminy do dokonania uprzedniej analizy, wskazującej, że przy ustalaniu przez nią stawek opłat za zatrzymanie się na przystankach uwzględniono niedyskryminujące zasady. Aby ustalić, czy zaskarżoną uchwała odpowiada ratio legis przepisu upoważniającego, należało zbadać treść uzasadnienia uchwały oraz materiałów dokumentujących jej przygotowanie i uchwalenie. Dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej (por. wyroki NSA: z dnia 26 października 2016 r., sygn. II GSK 1405/16; z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. II GSK 2860/15; dostępne pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawa o publicznym transporcie zbiorowym nie definiuje pojęcia "niedyskryminujących zasad". W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się, że dyskryminacja to nierówne traktowanie prawnie nieusprawiedliwione i nieuzasadnione obiektywnymi przyczynami. Przyjmuje się, że konstytucyjna zasada równości wobec prawa w ujęciu najszerszym polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo (orzeczenie TK z dnia 13 września 1990 r. sygn. U 4/90, OTK 1990, poz. 10). Zasada równości dotycząca praw i wolności obywateli oznacza zakaz ustanawiania regulacji o charakterze dyskryminującym (np. wyrok TK z dnia 9 marca 1988 r. sygn. U 7/87, OTK 1988, poz. 1), ale pod warunkiem, że adresaci normy prawnej charakteryzują się w równym stopniu określonymi cechami. W wyroku TK z dnia 26 kwietnia 1995 r. sygn. K 11/94 (OTK 1995, nr 1, poz. 12), stwierdzono, że zakazane jest nierówne traktowanie podmiotów podobnych, co jednak nie wyklucza nierównego traktowania podmiotów, które podobne nie są (por. C. Kosikowski, Komentarz do art. 6, w: Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2013 i powołane tam orzecznictwo). Powyższe wnioski płyną z orzecznictwa TK i znajdują odzwierciedlenie także w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego. W świetle powyższego, skoro ustawodawca upoważnił jednostki samorządu terytorialnego do ustalania wysokości opłat za zatrzymywanie się na należących do tych jednostek przystankach, lecz jednocześnie to upoważnienie powiązał z obowiązkiem uwzględnienia niedyskryminujących zasad, niewątpliwie gmina powinna wykazać, że przy podejmowaniu uchwały faktycznie rozważała, czy ustalone stawki nie będą dyskryminujące. Uwzględnienie tych niedyskryminujących zasad powinno wynikać jeśli nie z samego uzasadnienia uchwały lub jej projektu, to przynajmniej z innych dokumentów powstałych w trakcie procesu uchwałodawczego, takich jak chociażby protokół z sesji, na której uchwała została podjęta. Tymczasem jak wynika z przytoczonego na wstępie uzasadnienia zaskarżonej uchwały, jest ono lakoniczne i nie zawiera w swojej treści żadnej analizy, która wskazywałaby na to, że faktycznie Rada Miejska w Suchedniowie takie zasady uwzględniła. Uzasadnienie uchwały mówi jedynie o tym, że do zadań własnych gminy w zakresie publicznego transportu zbiorowego należy utrzymanie oraz budowa, przebudowa i wykonywanie remontów przystanków komunikacyjnych, wiat przystankowych lub innych budynków służących pasażerom. Taki sam wniosek należy wyciągnąć z lektury protokołu z sesji Rady Gminy z dnia 28 grudnia 2011 r., na której podjęto zaskarżoną uchwałę, z którego wynika, że radnym przedstawiono jedynie wniosek komisji o naniesienie poprawki w § 3 pkt 2, radni w tym zakresie nanieśli poprawkę, innych uwag nie zgłoszono, a uchwała została podjęta jednogłośnie. W tych okolicznościach uzasadnione jest przyjęcie, że organ nie wykazał, aby przed podjęciem zaskarżonej uchwały, stosowanie do wymogów art. 16 ust. 4 uptz, dokonał jakiejkolwiek analizy pod kątem tego, czy przyjęcie równej dla wszystkich przewoźników opłaty - bez względu np. na rodzaj pojazdów, przy pomocy których prowadzą swoją działalność, standard poszczególnych przystanków - uwzględnia niedyskryminujące zasady. Brak jest jakiegokolwiek dokumentu pozwalającego na ustalenie, jakimi motywami kierował się organ ustalając jednolitą opłatę dla wszystkich przewoźników, co może świadczyć o tym, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały radni w ogóle nie analizowali możliwości i celowości rozróżnienia wysokości stawek opłat ze względu na jakiekolwiek cechy różnicujące przewoźników, w tym np. ze względu na wielkość środków transportu, jakimi się posługują, standard przystanków, na których się zatrzymują. Zawarte dopiero w odpowiedzi na skargę wyjaśnienia nie mogą stanowić dowodu na to, że takimi właśnie racjami kierowała się Rada Gminy, ustalając w roku 2011 r. jednolitą dla wszystkich przewoźników, maksymalną stawkę. W konsekwencji stwierdzić należy, że z powodu braku analizy jednej z przesłanek zawartych w przepisie stanowiącym podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały, nie jest możliwe przyjęcie, że zaskarżoną uchwałę podjęto zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 16 ust. 4 uptz (por. ww. wyrok NSA w sprawie II GSK 1405/16). Dlatego też za niezgodny z prawem uznać należy podjęty na podstawie art. 16 ust. 4 uptz akt prawa miejscowego, co do którego nie sposób ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje. Z omówionych wyżej względów zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza art. 16 ust. 4 uptz i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym akty prawa miejscowego są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie NSA, brak wskazania motywów podjęcia uchwały wpływa także zasadniczo na jej ocenę z punktu widzenia standardów konstytucyjnych. Skoro granice samodzielności działania organów gminy wyznacza legalność działania tych organów, a wykonywanie uchwałodawczej działalności rady gminy powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem, to trafnie wskazuje się, że podjęcie uchwały z niewypełnieniem delegacji ustawowej stanowi istotne naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, a także zasad praworządności i legalności, wynikających z art. 7 Konstytucji RP (por. ww. wyrok NSA w sprawie II GSK 1405/16). Zaprezentowane stanowisko nie oznacza, że wykluczone jest zastosowanie jednej stawki, ale musi to wynikać z przeprowadzonej analizy, np. z uwagi na specyfikę lokalną. W rozpoznawanej sprawie organ niejako potwierdził, że zastosowanie jednej stawki było wadliwe, skoro w uchwale z dnia 24 czerwca 2020 r., zmieniającej kwestionowany przez Prokuratora § 3, wprowadził stawki zróżnicowane w zależności od liczby miejsc siedzących w pojeździe. Mając na uwadze powyższe rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność § 3 ust. 1 pkt 1 z zaskarżonej uchwały, na podstawie art. 147 § 1 Ppsa.