III SA/Kr 701/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie : SWSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko SWSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Krakowie Danuty Jantas sprawy ze skargi Ł. P. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 21 lutego 2022 r. znak WP-VII.8640.358.2021 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie UZASADNIENIE Wojewoda Małopolski, postanowieniem z dnia 21 lutego 2022 r., znak WP-VII.8640.358.2021, działając na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), stwierdził, że odwołanie, które wniósł Ł. P. od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 28 października 2021 r., znak [...], orzekającej o odmowie uznania za osobę bezrobotną od dnia 30 lipca 2021 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. i dlatego odmówił jego rozpatrzenia. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzja z dnia 28 października 2021 r., znak: [...], została wysłana na podany przez Ł. P. w karcie rejestracyjnej adres, za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Decyzja została skutecznie doręczona w dniu 4 listopada 2021 r. Odwołanie od decyzji Ł. P. złożył w dniu 19 listopada 2021 r. i wraz z aktami sprawy wpłynęło ono do Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie w dniu 29 listopada 2021 r. Ł. P. został zawiadomiony o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania i wezwany do uzupełnienia odwołania poprzez złożenie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania w terminie 30 dni od dnia odebrania wezwania (pismo z dnia 28 grudnia 2021 r.). Przesyłka o nr [...] została wysłana na wskazany przez stronę adres i była dwukrotnie awizowana: 3 i 11 stycznia 2022 roku, a następnie jako nieodebrana zwrócona do nadawcy. Dalej organ przytoczył art. 44 k.p.a. i wskazał, że do doręczenia przesyłki doszło w dniu 17 stycznia 2022 r. Od tej daty rozpoczął bieg termin do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. W piśmie poinformowano Ł. P., że nieuzupełnienie wniosku spowoduje odmowę rozpatrzenia odwołania, z uwagi na wniesienie go z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. W wyznaczonym terminie Ł. P. nie złożył wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji. Dla zachowania terminu do wniesienia odwołania niezbędne jest złożenie odwołania na dziennik podawczy urzędu, nadanie odwołania w polskiej placówce pocztowej lub wysłanie w formie dokumentu elektronicznego do organu, przed upływem 14 dni od dnia doręczenia zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji termin do wniesienia odwołania w przedmiotowej sprawie, upłynął 18 listopada 2021 r. Tym samym odwołanie, które złożono 19 listopada 2021 r. zostało wniesione z uchybieniem ustawowego terminu. Pismem z dnia 1 kwietnia 2022 r. Ł. P. złożył na powyższe postanowienie Wojewody Małopolskiego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący wskazał, że nie otrzymał pisma z dnia 28 grudnia 2021 r. ani awiza; wyraził wątpliwość co do potrzeby złożenia i znaczenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Jak wynika z akt, w korespondencji kierowanej do organu skarżący podnosił, że pismo mogło być wysłane drogą elektroniczną względnie organ mógł z nim skontaktować się telefonicznie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, i wniósł o oddalenie skargi. O oddalenie skargi wniósł również Prokurator, który zgłosił udział w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do pozbawienia go mocy wiążącej. Termin do wniesienia odwołania wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – 14 dni od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej "k.p.a."). Liczenie terminu do wniesienia odwołania następuje według sposobu określonego w art. 57 § 1 k.p.a., a zatem termin do wniesienia odwołania rozpoczyna bieg następnego dnia po dniu, w którym decyzja została doręczona lub ogłoszona, zaś upływ ostatniego – czternastego dnia uważa się za koniec terminu. Termin do wniesienia odwołania jest terminem dla dokonania czynności przez stronę, bezwzględnie oznaczonym, ustawowym i zawitym, co oznacza, że wniesienie odwołania po terminie jest bezskuteczne (zob. A. Golęba, w: T. Woś (red.) Postępowanie administracyjne, Warszawa 2015, s. 232-233). Skoro w niniejszej sprawie decyzja organu pierwszej instancji została doręczona skarżącemu w dniu 4 listopada 2021 r., a odwołanie zostało wniesione w dniu 19 listopada 2021 r. – doszło do uchybienia terminu. Tę okoliczność organ odwoławczy ustalił w sposób prawidłowy i niebudzący wątpliwości. Organ odwoławczy prawidłowo przyjął też, że zaistniały stan rzeczy wyczerpuje hipotezę przepisu art. 15zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) – wobec czego przed ewentualnym stwierdzeniem uchybienia terminu w trybie art. 134 k.p.a. zachodziła konieczność zawiadomienia strony o uchybieniu terminu oraz wyznaczenia stronie terminu 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Niemniej jednak w świetle okoliczności sprawy wątpliwości budzi to, czy zastosowana przez organ forma doręczenia odnośnego zawiadomienia była prawidłowa i – w konsekwencji – czy tę czynność można uznać za dokonaną ze skutkiem prawnym. W tym kontekście trzeba zauważyć, że skarżący w toku postępowania komunikował się z organem zarówno pocztą tradycyjną, jak i pocztą elektroniczną (w szczególności pocztą elektroniczną zostało przesłane odwołanie z zapowiedzią, że zostanie ono również wysłane pocztą tradycyjną). Art. 391 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia 5 października 2021 r. stanowił, że doręczanie pism następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej w szczególności wtedy, gdy strona złoży podanie w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej. Na generowanych automatycznie – także później – poświadczeniach pojawiała się informacja i pouczenie, że pisma powiązane z przedłożonym dokumentem będą wysyłane za pomocą środków komunikacji elektronicznej i że istnieje możliwość rezygnacji z doręczania pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Z kolei art. 39 § 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 5 października 2021 r. przewiduje jako zasadę doręczanie pism na adres do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych; pozostałe formy doręczenia wchodzą w rachubę niejako subsydiarnie. Założywszy ewentualny brak odnośnego adresu strony do doręczeń elektronicznych, trzeba jeszcze mieć na względzie przepisy przejściowe zawarte w ustawie z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 569 ze zm.), w tym art. 147 ust. 3, który stanowi, że doręczenie korespondencji nadanej przez podmiot publiczny posiadający elektroniczną skrzynkę podawczą w ePUAP do osoby fizycznej lub podmiotu niebędącego podmiotem publicznym, o których mowa w ust. 2, stanowiącej odpowiedź na podanie albo wniosek złożone w ramach usługi udostępnionej w ePUAP, jest równoważne w skutkach prawnych z doręczeniem przy wykorzystaniu publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego. Niezależnie od powyższego, dodać należy, że kodeks postępowania administracyjnego stanowi też o możliwości załatwiania spraw ustnie, telefonicznie, za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. z 2020 r. poz. 344) lub za pomocą innych środków łączności, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie (art. 14 § 2 k.p.a.). W świetle okoliczności sprawy i powołanych uregulowań powstają wątpliwości co do prawidłowego trybu doręczenia skarżącemu pisma z dnia 28 grudnia 2021 r. i tym samym co do prawidłowości (skuteczności) zawiadomienia skarżącego o uchybieniu terminu i wyznaczenia skarżącemu terminu na złożenie wniosku o przywrócenie terminu – w tym zakresie sprawa nie jest zatem dostatecznie wyjaśniona, co stanowi o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. art. 126 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Zaskarżone postanowienie jawi się w tej sytuacji jako przedwczesne, co skutkowało koniecznością jego uchylenia. W ponownym postępowaniu w sprawie organ obowiązany będzie rozważyć prawidłowość (skuteczność) zawiadomienia skarżącego o uchybieniu terminu i wyznaczenia skarżącemu terminu na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Jeżeli organ podtrzyma dotychczasowe stanowisko w tej mierze, obowiązany będzie je uzasadnić nie tylko w zakresie przesłanek doręczenia zastępczego, ale także w zakresie wyboru samego trybu doręczenia. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji wyroku.