II SA/Gl 845/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Strzałkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2022 r. sprawy ze skargi S.B. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 14 kwietnia 2022 r. nr WINB-WOA.7721.64.2022.ZS w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie dokonanej zmiany sposobu użytkowania garaży oddala skargę UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania obecnie skarżącej S. B.od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. z dnia 19 stycznia 2022 r. umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie dokonanej zmiany sposobu użytkowania garaży znajdujących się na działce nr 1 przy ul. [...] w B. - na warsztat samochodowy, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazał, że zostało ono zainicjowane pismem skarżącej z dnia 17 listopada 2021 r., w którym wniosła o likwidację uciążliwej działalności warsztatowej w garażach przy jej działce. W dniu 5 stycznia 2022 r. przedstawiciele organu I instancji przeprowadzili czynności kontrolne na działkach nr 2 i 1 przy ul. [...] w B. Ustalono, że na tych działkach znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny (działka nr 2) i dwa garaże wolnostojące konstrukcji stalowej (działka nr 1), które usytuowane są w głębi posesji. Garaże wybudowane zostały na podstawie zgłoszenia. W garażach parkowane są samochody właścicieli posesji, a ponadto znajduje się w nich sprzęt użytku codziennego oraz gospodarczy. Nie stwierdzono prowadzenia działalności związanej z naprawą samochodów. W garażach brak oświetlenia i brak doprowadzenia siły. Decyzją z dnia 19 stycznia 2022 r. organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu - w sprawie samowolnie dokonanej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowych garaży. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w rezultacie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego nie stwierdzono, aby wystąpiła jakakolwiek przesłanka uzasadniająca podjęcie działań w trybie przepisów określonych ustawą Prawo budowlane w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania. Wobec powyższego postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Na skutek wniesionego przez skarżącą odwołania od powyższej decyzji, organ odwoławczy, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy przywołał treść art. 105 § 1 k.p.a. i wyjaśnił pojęcie bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Stwierdził, że w ustalonym stanie faktycznym sprawy brak jest przedmiotu postępowania, który naruszałby obowiązujące przepisy Prawa budowlanego. W szczególności w toku postępowania ustalono, że na przedmiotowej działce znajdują się dwa garaże wolnostojące konstrukcji stalowej. Garaże te wybudowane zostały na podstawie zgłoszenia organowi administracji architektoniczno- budowlanej. W dniu kontroli (tj. 5 stycznia 2022 r.) w garażach znajdował się jeden samochód należący do właściciela posesji. Ponadto w garażach znajdował się sprzęt użytku codziennego oraz gospodarczego (m.in. grill, narzędzia, narzędzia ogrodowe, krzesła ogrodowe, rower). Nie stwierdzono prowadzenia działalności związanej z naprawą samochodów. Organ wskazał przy tym, że orzekał już wcześniej w sprawie samowolnie dokonanej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowych garaży na warsztat samochodowy. Decyzją z dnia 20 listopada 2020 r., organ odwoławczy utrzymał w całości w mocy decyzję organu I instancji z dnia 13 sierpnia 2020 r. umarzającą postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu - w sprawie samowolnie dokonanej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowych garaży. Z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy wynika, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej przyjął zgłoszenie M. H. o zamiarze przystąpienia do robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę, obejmujących postawienie dwóch garaży blaszanych. Ponadto organ wskazał, iż roboty budowlane prowadzone na przedmiotowej działce na podstawie dokonanego zgłoszenia były przedmiotem kontroli organu I instancji, które zakończone zostało decyzją z dnia 22 lutego 2019 r. umarzającą postępowanie w sprawie samowoli budowlanej. W ocenie organu odwoławczego kwestią sporną w niniejszej sprawie jest zatem jedynie okoliczność, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm.). Tego rodzaju zmiana może być uznana za odpowiadającą definicji zawartej w art. 71 ust 1 Prawa budowlanego jedynie wtedy, gdy zachodzi niebezpieczeństwo, że jej skutkiem może być zagrożenie wartości chronionych przez Prawo budowlane. Wówczas bowiem istnieje konstytucyjne uzasadnienie dla ograniczenia prawa własności, polegającego na administracyjnej reglamentacji zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W takiej sytuacji, zdaniem organu, bezspornym jest, iż w rozpatrywanej sprawie nie doszło do zmiany sposobu użytkowania. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż przedmiotowe obiekty budowlane są nadal użytkowane jako garaże, nie zmieniło się ich przeznaczenie. Wskazane obiekty oprócz funkcji garażowej pełnią również funkcję pomieszczenia gospodarczego służącego przechowywaniu przedmiotów codziennego użytku, co w świetle Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do prowadzenia postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowych garaży. W skardze na powyższą decyzję skarżąca nadmieniła o wcześniej prowadzonych postępowaniach administracyjnych i sądowoadministracyjnych dotyczących nieprawidłowości i uciążliwości wynikających z prowadzonej na sąsiedniej działce działalności. Między innymi wskazała na sprawę dotyczącą nielegalnego zagospodarowania terenu i nielegalnie postawionej wiaty garażowej. Nawiązała także do treści decyzji Prezydenta Miasta, dotyczącej warunków zabudowy, w tym do kwestii powierzchni biologicznie czynnej oraz miejsc postojowych. Obszernie opisała uciążliwości powodowane przez M. H., w tym dotyczące prowadzonej działalności gospodarczej i zarzuciła niestosowanie się przez niego do wyroków tutejszego Sądu, przy jednoczesnej bierności PINB. Zarzuciła M. H. nielegalne prowadzenie działalności gospodarczej i unikanie płacenia podatków. W skardze przedstawiono również opis gróźb i przemocy (w tym podpalenia), jakich skarżąca miała doświadczać ze strony sąsiada oraz związanych z tym poważnych konsekwencjach zdrowotnych. Zarzuciła ponadto organowi I instancji kłamstwa i poświadczanie nieprawdy. Zwróciła się o zakazanie prowadzenia działalności w garażach i jej wyegzekwowanie przez organ I instancji oraz o stwierdzenie nieważności przyjętego zgłoszenia na wykonanie dwóch garaży. Ponadto skarżąca domagała się zastosowania do wyroku WSA w Gliwicach z dnia 31 sierpnia 2017 r. i wyegzekwowania ustalonych warunków zagospodarowania terenu, a także uwzględnienia ustalonej drogi z drugiej strony sąsiednich zabudowań. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym z dnia 18 października 2022 r. skarżąca ponownie podniosła szereg okoliczności i zarzutów w kwestii legalności obiektów na sąsiedniej działce, jak i legalności prowadzonej tam działalności gospodarczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Kontrola administracji publicznej, sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem działań podejmowanych przez te organy (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo u ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2021 r., poz. 137). Kontrola ta w niniejszej sprawie nie pozwoliła stwierdzić uchybień, które dawałyby podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że przedmiotem skargi jest decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji wydane w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Przepis ten reguluje instytucję umorzenia postępowania administracyjnego, a w części, która stanowiła normatywną podstawę wydanych decyzji, odnosi się do instytucji bezprzedmiotowości postępowania. Umorzenie postępowania jest orzeczeniem o charakterze formalnym, kończącym postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza wystąpienie przeszkody, uniemożliwiającej rozpoznanie sprawy co do istoty, a zarazem, co wymaga podkreślenia, owa przeszkoda ujawnia się w toku postępowania. Jest to więc stan, w którym z przyczyn faktycznych lub prawnych niemożliwe jest wydanie decyzji kształtującej lub modyfikującej stosunek administracyjnoprawny. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać przyjdzie, że przedmiotem postępowania toczącego się przed organami nadzoru budowlanego była kwestia zmiany sposobu użytkowania garaży znajdujących się na działce nr 1 przy ul. [...] w B. - na warsztat samochodowy. Przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wyjaśniające i zgromadzone przez ten organ dowody prowadzą do wniosku, że do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowych garaży nie doszło. Pełnią one bowiem funkcję, do której jako garaże zostały wzniesione. Skoro tak, to brak było przedmiotu postępowania, co skutkować musiało jego umorzeniem po myśli art. 105 § 1 k.p.a. Podkreślić wypadnie, że sąd administracyjny, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, opiera się jedynie na dokumentach, jakie zostały zgromadzone w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie tej decyzji. Wynika to z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Odnosząc się natomiast do dalej idących zarzutów i twierdzeń skarżącej stwierdzić przyjdzie, że ani organy nadzoru budowlanego, ani sąd administracyjny, w tej konkretnej sprawie, nie miały kompetencji i nie były władne do ich rozpatrzenia i załatwienia po myśli skarżącej. Przede wszystkim zauważyć należy, że większość wskazywanych przez skarżącą nieprawidłowości, których źródeł skarżąca dopatruje się w postawie i działalności właścicieli sąsiedniej nieruchomości oraz w działaniu organów nadzoru budowlanego, nosi znamiona czynów zabronionych i karalnych. Do takich należą m.in.: nielegalne prowadzenie działalności gospodarczej, zatrudnianie pracowników "na czarno", unikanie płacenia podatków i innych danin publicznych, groźby bezprawne, naruszenie miru domowego, spowodowanie zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi, a także dla mienia (np. próby podpalenia). Znamiona czynu zabronionego nosi również rzekome kłamstwo i poświadczenie nieprawdy przez przedstawicieli organów nadzoru budowlanego (bądź też innych organów administracji publicznej). Dla wyjaśnienia wszystkich tych kwestii, w szczególności dla zweryfikowania ich zasadności i zgromadzenia odpowiednich dowodów, a także wdrożenia odpowiedniego postępowania, właściwe są organy ścigania, w tym organy Policji i Prokuratury. Każdy obywatel, w tym również skarżąca, mogą do tych instytucji zgłosić swoje podejrzenia i obawy. Z kolei sądy administracyjne powołane są jedynie do kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu – w tej sprawie decyzji administracyjnej wydanej przez organ nadzoru budowlanego. Zauważyć też wypadnie, że niektóre zarzuty i twierdzenia skarżącej mogą stanowić o naruszeniu jej uprawnień wynikających z przysługującego jej prawa własności. Do takich należą m.in. kwestie związane z generowaniem nadmiernego hałasu i inne immisje pochodzące z sąsiedniej nieruchomości, utrudnienia komunikacyjne, w tym w zakresie możliwości parkowania i wjazdu na własną posesję. Tego rodzaju zdarzenia mogą stanowić podstawę do dochodzenia roszczeń na drodze cywilnoprawnej, przed sądami powszechnymi. Wreszcie odnosząc się do zawartych w skardze żądań skarżącej wyjaśnić przyjdzie, że: 1. Orzeczenie o zakazie prowadzenia działalności gospodarczej nie mieści się w kompetencjach organów nadzoru budowlanego (art. 81 i nast. Prawa budowlanego); 2. Stwierdzenie nieważności aktu wydanego przez organ administracji publicznej może nastąpić jedynie w odrębnym postępowaniu prowadzonym przed właściwym organem na wniosek lub z urzędu (art. 156 i nast. k.p.a.), przy czym "przyjęte zgłoszenie" do takich aktów nie należy; 3. Prawomocny wyrok sądu administracyjnego wiąże organy, co oznacza, że winny się one do takiego wyroku stosować (art. 153 p.p.s.a.). Na wypadek niewykonania wyroku, stronie przysługuje skarga na bezczynność, a także ewentualne roszczenia odszkodowawcze; 4. Kwestia uwzględnienia drogi dojazdowej, w zależności od jej statusu, może być przedmiotem postępowania przed organem będącym zarządcą drogi lub przedmiotem uzgodnień z jej właścicielem. Również kwestia sposobu korzystania z tej drogi jest odrębną kwestią bądź to z zakresu prawa o ruchu drogowym, bądź prawa cywilnego. W związku z powyższym, realizacja sformułowanych w skardze żądań skarżącej w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego, jak również przed tut. Sądem w niniejszym postępowaniu nie była możliwa. Mając wszystko powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.