I OW 105/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 2021 r., znak: [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta K. a Wójtem Gminy P. przez wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku W. F. o skierowanie do domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Wójta Gminy P. jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Pismem z [...] czerwca 2021 r., znak: [...], Prezydent Miasta K. (Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w K.) wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tym organem a Wójtem Gminy P. (Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w P.) w sprawie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku W. F. o umieszczenie w domu pomocy społecznej poprzez wskazanie Wójta Gminy P. jako organu właściwego do załatwienia przedmiotowej sprawy. W uzasadnieniu wniosku Prezydent Miasta K. stwierdził, że [...] grudnia 2020 r. W. F. zwrócił się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. o umieszczenie w Domu Pomocy Społecznej w P. W dniu [...] stycznia 2021 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., Filia nr [...], ul. [...], wpłynęło pismo GOPS P. przekazujące sprawę według właściwości. Do wniosku dołączono zaświadczenie o zameldowaniu wnioskodawcy na pobyt stały w K. przy ul. [...]. W toku prowadzonego postępowania ustalono, że W. F. posiada obecnie zameldowanie w K. przy ul. [...] . Na podstawie zgromadzonej dokumentacji, informacji przekazanych przez wnioskodawcę, informacji i dokumentów przekazanych przez pełnomocnika – bratanicę wnioskodawcy, M. F., ustalono, że W. F. nie jest i nigdy nie był mieszkańcem Gminy Miejskiej K. Od urodzenia zamieszkiwał w domu rodzinnym we wsi B., powiat W. W związku z podeszłym wiekiem i brakiem możliwości utrzymywania gospodarstwa zrzekł się go na rzecz brata. Następnie wnioskodawca dowiedział się o mieszkaniu aktywizującym w P., a ponieważ wymogiem formalnym było posiadanie zameldowania, W. F. został zameldowany w mieszkaniu brata w K. przy ul. [...]. Z kolei po śmierci brata, bratanica, zmieniając mieszkanie, przemeldowała wnioskodawcę do swojego mieszkania przy ul. [...]. Zatem zameldowanie wnioskodawcy na terenie Gminy Miejskiej K. nie wiązało się w żadnym wypadku z jego faktycznym miejscem zamieszkania w K. Nie można także uznać wnioskodawcy za osobę bezdomną, dla której gminą ostatniego stałego zameldowania byłby K., ponieważ mieszka on w wynajmowanym przez siebie lokalu. Prezydent Miasta K. nie jest zatem właściwy dla wydania decyzji o umieszczeniu W. F. w domu pomocy społecznej, ponieważ jego aktualnym miejscem zamieszkania jest P., gdzie ześrodkował on swoje życiowe centrum, w tym gdzie korzysta z opieki zdrowotnej i deklaruje zamiar stałego pobytu. Właściwość miejscową gmin w sprawach z zakresu pomocy społecznej reguluje art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W ust. 1 powołanego artykułu ustanowiono zasadę, zgodnie z którą właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Jak wskazał organ, przywołana ustawa nie definiuje jednak samego pojęcia "miejsce zamieszkania" i dlatego, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, należy posłużyć się definicją tego pojęcia z Kodeksu cywilnego. Zgodnie z Kodeksem cywilnym miejscem zamieszkania jest miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Zatem o zamiarze stałego pobytu można mówić wtedy, gdy przeciętny obserwator może wyciągnąć wniosek, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej osoby fizycznej. Jak podkreśla się w orzecznictwie, zameldowanie pod określonym adresem w danej miejscowości nie oznacza zamieszkania w tej miejscowości w rozumieniu art. 25 k.c., a zatem adres zameldowania nie może stanowić przesłanki pozwalającej na ustalenie miejsca zamieszkania osoby fizycznej. O zamieszkaniu decyduje zamiar stałego pobytu połączony z przebywaniem w danej miejscowości i to z takim przebywaniem, które ma cechy założenia tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. Ponadto w orzecznictwie wskazuje się, że podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu o właściwość ma fakt aktualnego miejsca zamieszkania wnioskodawcy. Przy czym wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby w postaci skoncentrowania swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Zgodne w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych stanowi, że ustalenie tego zamiaru powinno być oparte o kryteria zobiektywizowane. Wobec tego, zdaniem organu, okoliczności niniejszej sprawy wskazują, że Gmina P. jest miejscem zamieszkania wnioskodawcy i jedynym ośrodkiem, w którym ześrodkował on życie. Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, że W. F. od lat zamieszkuje lokal aktywizujący w P. (woj. [...]). Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w P. wskazuje, że lokal aktywizujący stanowi ośrodek wsparcia w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej, zatem nie stanowi lokalu mieszkalnego. W ocenie organu ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Lokal aktywizujący, szczególnie taki, w którym strona stale mieszka od września 2017 r., i który indywidualnie wynajmuje, należy uznać za samodzielny lokal mieszkalny w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2020 r. poz. 1910 ze zm.). Jednocześnie analiza akt wskazuje, że wszelkie czynności życiowe W. F. koncentrują się w P.: strona deklaruje, że jest mieszkańcem P., a jako preferowane miejsce zamieszkania wskazuje Dom Pomocy Społecznej w P. W P. siedzibę ma także lekarz podstawowej opieki zdrowotnej, z którego usług korzysta W. F. Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie jednoznacznie wynika, że intencją wnioskodawcy, od momentu dowiedzenia się o takiej możliwości, było zamieszkanie w lokalu aktywizującym w P. Wnioskodawca został zameldowany w K. grzecznościowo przez swoją bratanicę (faktycznie zamieszkującą na terenie Gminy Miejskiej K.) tylko i wyłącznie dlatego, że posiadanie stałego zameldowania było warunkiem formalnym umożliwiającym W. F. zamieszkanie we wskazanym przez siebie miejscu. Natomiast w sytuacji, w której lokal aktywizujący nie zostałby uznany za lokal mieszkalny, z czym organ się nie zgadza, a tym samym wnioskodawca zostałby uznany za osobę bezdomną, należy wskazać, że w analogicznej sprawie rozstrzygniętej przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 1 marca 20213 r., sygn. akt I OW 217/12, w sporze toczącym się pomiędzy gminą ostatniego stałego zameldowania osoby bezdomnej a gminą, na terenie której osoba ta przebywała od lat, Sąd orzekł, że gminą właściwą do przyznania świadczenia z pomocy społecznej była gmina, w której bezdomny faktycznie przebywał, ponieważ niewątpliwie stanowiła ona jego centrum życiowe, tam ubiegał się o wsparcie z pomocy społecznej i na jej terenie koncentrował swoją aktywność życiową. Zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie, z uwagi na wiek i stan zdrowia wnioskodawcy, należy również wziąć pod uwagę art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców i osób, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców i osób, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, pismem z [...] lipca 2021 r. Wójt Gminy P., wskazując na Prezydenta Miasta K. jako organ właściwy w sprawie, stwierdził, że nie było i nie ma formalnego wymogu posiadania zameldowania aby zostać przyjętym do Lokalu Aktywizującego w P., co wynika z regulaminu placówki. Lokal aktywizujący ma charakter mieszkania chronionego, który zapewnia pobyt czasowy. Potwierdza to fakt podpisywania umów najmu lokalu na rok, a nie na czas nieokreślony. Może z tego wynikać, że wnioskodawca nie miał zamiaru stałego pobytu w gminie P. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór o właściwość ma miejsce wtedy, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej zachodzi w odniesieniu do rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy, którą zajmują się dwa organy administracji publicznej (spór pozytywny) lub której organy administracji publicznej odmawiają przyjęcia do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, powołując się na brak podstaw do ustalenia swej właściwości (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Zasady kierowania do domu pomocy społecznej uregulowane są w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 ze zm. – dalej jako "u.p.s."). Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.s., decyzję o skierowaniu do domu opieki społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwy dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. W myśl natomiast art. 101 ust. 1 u.p.s. właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Od zasady tej przewidziano wyjątek w odniesieniu do osób bezdomnych. W myśl art. 101 ust. 2 u.p.s. w stosunku do tych osób właściwą miejscowo jest gmina ostatniego ich miejsca zameldowania na pobyt stały. W niniejszej sprawie spór, jaki zaistniał pomiędzy Prezydentem Miasta K. a Wójtem Gminy P., jest sporem negatywnym, gdyż żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania wniosku W. F. o skierowanie do domu pomocy społecznej. Rozważeniu w pierwszej kolejności podlegała zatem kwestia czy W. F., wnosząc o skierowanie do Domu Pomocy Społecznej, mógł być uznany za osobę bezdomną. Definicję pojęcia osoby bezdomnej zawiera art. 6 pkt 8 u.p.s., który stanowi, że bezdomnym jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Powyższy przepis przewiduje więc dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi natomiast odnosi się do sytuacji, kiedy osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym posiada stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie. Stosownie natomiast do treści art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 611), do której odsyła powołany wyżej art. 6 pkt 8 ustawy, pod pojęciem "lokal mieszkalny" należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. Nie jest w rozumieniu ww. ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hosteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Wszystkie pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OW 1/16, z 17 grudnia 2018 r., sygn. akt I OW 190/18 oraz z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OW 32/20; postanowienia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA"). Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów, wywiadu środowiskowego, informacji przekazanych przez wnioskodawcę oraz oświadczenia M. F. wynika, że W. F. od urodzenia zamieszkiwał w domu rodzinnym we wsi B., powiat W. W związku z podeszłym wiekiem i brakiem możliwości utrzymywania gospodarstwa zrzekł się go na rzecz brata. Od [...] listopada 2018 r. był zameldowany na stałe w K. ul. [...] w mieszkaniu swojego brata. Po śmierci brata (w kwietniu 2019 r.), od [...] czerwca 2019 r., został zameldowany na stałe, w mieszkaniu bratanicy M. F., przy ul. [...] w K., gdzie nie ma możliwości zamieszkania. Od września 2017 r. i w dniu składania wniosku o skierowanie do Domu Pomocy Społecznej W. F. mieszkał w Lokalu Aktywizującym w Domu dla Niepełnosprawnych Caritas w P., ul. [...]. Ma ważną umowę najmu do [...] grudnia 2021 r. (wniosek z [...] grudnia 2020 r., pismo z [...] lipca 2021 r. Administratora Domu dla Niepełnosprawnych w P.). W lokalu powyższym, który sam sobie znalazł, zamieszkał, ponieważ w małym mieszkaniu brata, gdzie mieszkało 5 osób, źle się czuł. Wnioskodawca ma do swojej dyspozycji pokój, a aneks kuchenny wraz z łazienką dzieli ze współlokatorem. We wniosku z [...] grudnia 2020 r. W. F. oświadczył, że prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego lokal wraz z pomieszczeniami przynależnymi, w którym W. F. przebywał bezpośrednio przed wystąpieniem z wnioskiem o skierowanie do Domu Pomocy Społecznej, w okolicznościach niniejszej sprawy, a głównie ze względu na zawartą umowę najmu lokalu, może spełniać kryteria lokalu, o jakim mowa w art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela pogląd, że skoro ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", to wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, uwzględnić należy regulację zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z art. 25 k.c., jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle omawianego przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Do przyjęcia, że dana osoba zamieszkuje w określonej miejscowości konieczne jest zajście dwu przesłanek: przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości, przy czym przesłanki te muszą wystąpić kumulatywnie. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza zwykle trudności (jak w niniejszej sprawie), o tyle mogą one wystąpić przy ustalaniu zamiaru stałego pobytu. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej (zob. postanowienia NSA z 10 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 164/08 i z 27 czerwca 2013 r., sygn. akt I OW 41/13, CBOSA). W orzecznictwie podkreśla się, że miejscem stałego pobytu osoby fizycznej mającej zdolność do czynności prawnych jest miejsce, w którym koncentrują się czynności życiowe danej osoby, i to bez względu na adres jej zameldowania (zob. postanowienie NSA z 2 września 2009 r., sygn. akt I OW 85/09, CBOSA). We wniosku z [...] grudnia 2020 r. W. F. jako swój adres wskazał P., ul. [...]. Wskazał, że chciałby zamieszkać w domu Pomocy społecznej w P., bo zna to miejsce i czuje się tu bezpiecznie. W P. zainteresowany korzysta z opieki zdrowotnej. Powołane okoliczności uprawniają do stwierdzenia, że pobyt W. F. w gminie P. nie miał charakteru przejściowego. W konsekwencji, przyjąć należy, że jego miejscem zamieszkania, w rozumieniu art. 25 k.c., na dzień składania wniosku, jest miejscowość P. Tym samym Wójt Gminy P. jest organem właściwym do rozpoznania wniosku – art. 101 ust. 1 u.p.s. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.