II SA/Łd 448/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Asesor WSA Tomasz Furmanek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 listopada 2022 r. sprawy ze skargi H.M. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 4 kwietnia 2022 r. nr 59/2022 znak WOP.7722.0180.2022.BZ w przedmiocie opłaty legalizacyjnej z tytułu samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 15 lutego 2022 r., nr 112/2022; 2. zasądza od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi na rzecz skarżącej H. M. kwotę 3700 (trzy tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc UZASADNIENIE II SA/Łd 448/22 UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2022 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB, organ odwoławczy) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi (dalej PINB, organ pierwszej instancji, organ szczebla powiatowego) z dnia 15 lutego 2022 r. ustalające H. M. (dalej skarżąca) opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł z tytułu samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. [...] (dalej: działka, nieruchomość). W uzasadnieniu powyższego postanowienia wyjaśniono, że w dniu 16 marca 2016 r. do organu I instancji wpłynęło pismo zawierające prośbę o przeprowadzenie kontroli w sprawie samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego położonego w Ł. przy ul. [...]. W dniu 12 maja 2016 r. organ I instancji przeprowadził oględziny nieruchomości. W dniu 28 czerwca 2016 r. organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości przy ul. [...] w Ł. Postanowieniem z dnia 28 czerwca 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi nakazał, na podstawie art. 48 ust 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), A.C. oraz K.C. (rodzice skarżącej) wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych związanych z rozbudową budynku mieszkalnego. Pismem z dnia 25 września 2017 r. organ I instancji powiadomił strony o zaplanowanych na dzień 25 października 2017 r. oględzinach. Z protokołu kontroli z dnia 25 października 2017 r. wynika, że obecnym właścicielem nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] jest H.M. (skarżąca - córka poprzednich właścicieli), która oświadczyła, że dokumentacja projektowa zostanie wykonana do dnia 30 sierpnia 2018 r. oraz przedstawiła postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 12 września 2017 r., którym zawieszono (do dnia uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz nie dłużej niż do dnia 24 kwietnia 2018 r.) postępowanie ws. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...]. W dniu 26 października 2017 r. S.K., pełnomocnik H.M., przekazał organowi I instancji 1 egz. projektu architektoniczno- budowlanego. W dniu 26 października 2017 r. do organu I instancji zwróciła się H.M. z wnioskiem o zawieszenie postępowania toczącego się przed organem I instancji. Jako uzasadnienie wskazano fakt, że postanowieniem Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 12 września 2017 r. zawieszone zostało postępowanie ws. ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...]. Z uwagi na powyższy wniosek, postanowieniem z dnia 14 listopada 2017 r. organ I instancji zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie. Pismem z dnia 29 stycznia 2019 r. Prezydent Miasta Łodzi wskazał, że dla nieruchomości w dniu 20 czerwca 2018 r. została wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego w Ł. przy ul. [...]. Pismem z dnia 8 lutego 2019 r. organ I instancji wezwał pełnomocnika skarżącej do przedłożenia dokumentów, do przedłożenia których zobowiązani byli uprzedni właściciele nieruchomości, gdyż są one niezbędne do zalegalizowania robót budowlanych związanych z rozbudową budynku mieszkalnego. Powyższe wezwanie zostało ponowione pismem z dnia 12 kwietnia 2019 r. W dniu 30 września 2019 r. pełnomocnik skarżącej przekazał do organu I instancji 4 egz. projektu budowlanego oraz niezbędne dokumenty wraz z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy oraz oświadczenie o posiadaniu przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Postanowieniem z dnia 29 października 2019 r. organ I instancji podjął z urzędu postępowanie w sprawie samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego na terenie nieruchomości. W dniu 19 grudnia 2019 r., organ stopnia powiatowego wydał postanowienie którym nałożył na H. M. obowiązek usunięcia, w terminie do 31 stycznia 2020 r., nieprawidłowości w sporządzonym projekcie budowlanym. Pismem z dnia 17 lutego 2020 r., organ I instancji wezwał pełnomocnika skrzącej do usunięcia w terminie do 31 marca 2020 r., nieprawidłowości w sporządzonym projekcie budowlanym, opisanych w postanowieniu z dnia 19 grudnia 2019 r. W dniu 30 marca 2020 r. pełnomocnik skarżącej przedłożył organowi I instancji uzupełniony projekt budowlany. Pismem z dnia 2 czerwca 2020 r. organ stopnia powiatowego wystosował do pełnomocnika pismo, w którym wskazano, że przedłożony projekt obejmuje swoim zakresem rozbudowę o kotłownię, której drzwi znajdują się w odległości 3,8 m2 od granicy działki, zamiast wymaganej odległości 4m. Z uwagi na powyższe, projekt nie spełnia wymagań określonych w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dlatego też zdaniem organu, należy zmienić położenie ww. drzwi bądź uzyskać zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno- budowlanych. W dniu 19 czerwca 2020 r., pełnomocnik skarżącej przedłożył organowi I instancji 4 egz. projektu budowlanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Pismem z dnia 25 września 2020 r., organ szczebla powiatowego zawiadomił strony o kontroli wyznaczonej na dzień 14 października 2020 r., dotyczącej zgodności wykonanych robót budowlanych z przedłożonym projektem budowlanym rozbudowy ocenianego budynku. Zgodnie z protokołem oględzin z dnia 14 października 2020 r. do budynku mieszkalnego został dobudowany, przez właścicielkę w 2019 r., budynek kotłowni, który posiada wymiary 1,36 m2 x 1, 92 m2. Pismem z dnia 18 stycznia 2021 r., organ szczebla powiatowego powiadomił strony o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. W dniu 12 sierpnia 2021 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wydał decyzję na mocy której nakazał skarżącej rozbiórkę rozbudowanej i dobudowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. [...] w zakresie pomieszczenia pełniącego funkcję pokoju i pomieszczenia kotłowni. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że na mocy postanowienia z dnia 28 czerwca 2016 r. zostało m.in. wstrzymane prowadzenie robót budowlanych związanych z rozbudową budynku mieszkalnego. Z uwagi na fakt, że po wydaniu ww. postanowienia, tj. w 2019 r. były prowadzone roboty budowlane związane z rozbudową budynku (dobudowanie kotłowni), zgodnie z normą art. 50a ust. 1 p.b. organ zobligowany był do orzeczenia rozbiórki w zakresie wskazanym w sentencji zaskarżonej decyzji. Na skutek odwołania wniesionego przez stronę skarżącą, decyzją z dnia 7 października 2021 r. organ II instancji uchylił w całości ww. decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W jej uzasadnieniu Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zachodzą poważne wątpliwości, co do faktu, czy inwestor rzeczywiście przeprowadził prace po wydaniu przez organ I instancji roboty budowlane, co zdaniem organu szczebla powiatowego uzasadniałoby orzeczenie nakazu rozbiórki. Ponownie prowadząc postępowanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wydał postanowienie z dnia 15 lutego 2022 r., którym ustalił dla skarżącej opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł z tytułu samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że po ponownym sprawdzeniu przedłożonego w dniu 17 czerwca 2020 r. poprawionego projektu rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, organ stopnia powiatowego stwierdził, że projekt ten stanowi w pełni realizację zobowiązania nałożonego postanowieniem z dnia 28 czerwca 2016 r. Tak więc, skoro projekt jest kompletny, możliwe jest przejście do dalszego etapu postępowania legalizacyjnego, tj. nałożenia obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Wskazano również (powołując się na treść rozstrzygnięcia WINB z dnia 7 października 2021 r.), że w zestawieniu pomieszczeń przed przebudową, budynek posiadał pomieszczenie gospodarcze o powierzchni 2,52m2, natomiast po przebudowie, budynek posiada kotłownię o powierzchni 3,86m2. Analiza powyższego zestawienia pozwala uznać, że strona dokonała co najwyżej adaptacji pomieszczenia gospodarczego do zasilania gazowego z sieci miejskiej (str. 4 i 5 postanowienia organu I instancji). Od powyższego strona skarżąca wniosła zażalenie. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołując się na art. 25 ustawy z dnia z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), art. 48 ust. 2 art. 48 ust. 3 art. 49 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021. poz 2351 ze zm. – p.b) stwierdził, że analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego pozwala na stwierdzenie, że przedstawiona przez stronę dokumentacja jest kompletna, co w konsekwencji obligowało organ do przejścia do następnego etapu postępowania legalizacyjnego, tj. wydania postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej. W rozpatrywanej sprawie przedmiotowy obiekt - dom mieszkalny jednorodzinny -został zaliczony do I kategorii obiektów budowlanych, dla których ustawodawca określił współczynnik kategorii (k) = 2,0 oraz współczynnik wielkości obiektu (w) = 1,0, co skutkowało ustaleniem wysokości opłaty legalizacyjnej na kwotę 50 000 zł (słownie złotych: pięćdziesiąt tysięcy 00/100). Wobec powyższego uznano, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi nałożył opłatę legalizacyjną w prawidłowej wysokości. Odnosząc się do treści zażalenia wskazano, że w przypadku przedłożona dokumentacja jest kompletna, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do wydania postanowienia określającego wysokość opłaty legalizacyjnej i nie posiada w tym zakresie żadnego luzu decyzyjnego. Przypomniano również, że legalizacja uprawnieniem, a nie obowiązkiem inwestora. Na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 kwietnia 2022 r. strona skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: - błąd w ustaleniach faktycznych mający wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, polegający na przyjęciu że pomieszczenie kotłowni zostało dobudowane i stanowi samowolę budowlaną, podczas gdy pomieszczenie istniało już wcześniej jako komórka i inwestor jedynie zmienił jego przeznaczenie; - błąd w ustaleniach faktycznych mający wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, polegający na przyjęciu że pomieszczenie pełniące funkcję pokoju zostało dobudowane i stanowi samowolę budowlaną, podczas gdy pomieszczenie istniało już wcześniej jako zabudowany ganek i inwestor jedynie zmienił jego przeznaczenie - naruszenie prawa materialnego tj. art. 52 p.b.poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i obciążenie koniecznością zapłaty opłaty legalizacyjnej wyłącznie właściciela, podczas gdy ustawa w pierwszej kolejności wymienia inwestora i to inwestor w przedmiotowej sprawie dokonał samowoli budowlanej; - naruszenie prawa materialnego tj. art. 52 p.b. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i obciążenie koniecznością zapłaty opłaty legalizacyjnej wyłącznie właściciela, podczas gdy ustawa w pierwszej kolejności wymienia inwestora i to inwestor w przedmiotowej sprawie dokonał samowoli budowlanej; - naruszenie prawa materialnego tj. art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie udziału H.M. w każdym stadium postępowania administracyjnego. Organ administracyjny nie doręczył H. M. postanowienia z dnia 28 czerwca 2016 r. nakazującego wstrzymanie się z prowadzonymi robotami i przedstawienie dokumentacji niezbędnej do legalizacji, gdyż organ administracyjny doręczył to postanowienie A. C. i K. C., którzy są inwestorami i byli w tym czasie właścicielami nieruchomości; - naruszenie prawa materialnego tj. art. 7 k.p.a. poprzez nałożenie opłaty legalizacyjnej w kwocie 50.000,00 zł pomimo trudnej sytuacji finansowej H. M., przez co organ administracyjny wydał postanowienie z naruszeniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, jakimi są H.M. i mieszkająca z nią córka. Mając na uwadze powyższe wniesiono o: - uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji lub uchylenie decyzji i przekazanie jej do ponownego rozpoznania organowi administracyjnemu; - zasądzenie na rzecz skarżącej od organu administracyjnego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. - przeprowadzenie dowodu z dokumentów — potwierdzeń przelewów bankowych na okoliczność części kosztów ponoszonych przez skarżącą oraz całości dochodów które uzyskuje oraz sytuacji majątkowej H. M. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, jednakże z innych względów aniżeli te w niej podniesione. Sprawa została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustaw z 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.", zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skargi na takie postanowienie organu administracji publicznej w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. W ramach kontroli zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, zgodnie z art. 145 § 1 "p.p.s.a." w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla zaskarżoną decyzję (postanowienie) w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Podkreślenia wymaga, iż w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Należy również podkreślić, że sąd administracyjny nie prowadzi co do zasady własnych ustaleń faktycznych i orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.). Przedmiotem zaskarżania w niniejszej sprawie jest postanowienie w przedmiocie opłaty legalizacyjnej z tytułu samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego. Sąd rozpoznając sprawę ze skargi na postanowienie o nałożeniu opłaty legalizacyjnej nie jest ograniczony jedynie do kontroli czy opłata została nałożona w prawidłowej wysokości – co w istocie sprowadzało by się do kontroli czy organ właściwie zakwalifikował obiekt będący przedmiotem postępowania (kategoria obiektu) oraz poprawnie ustalił współczynnik jego wielkości. Zdaniem Sądu, kontrola tego postępowania obejmuje także badanie w szerszym aspekcie - czy opłatę nałożono legalnie tj. w postępowaniu prowadzonym zgodnie z obowiązującym przepisami - we właściwym trybie i w stosunku do właściwych podmiotów. Z uwagi na powyższe - po pierwsze - podnieść należy, że postępowanie w sprawie samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. [...] zostało wszczęte 28 czerwca 2016 r (postanowienie – k.44 akt administracyjnych). W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie prawidłowo zastosowały przepisy ustawy w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej w dniu 19 września 2020 r. albowiem przepis art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471) stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, przepisy ustawy - Prawo budowlane stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Zgodnie z art. 48 ust. 2 p.b jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo b) ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Natomiast zgodnie z art. 48 ust. 3 p.b., w postanowieniu, o którym mowa w ust.2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; (tj. w niniejszej sprawie czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 p.b., aktualnym na dzień opracowania projektu oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane). Przedłożenie w wyznaczonym terminie ww. dokumentów, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona, o czym stanowi art. 48 ust. 5 p.b. W przypadku zaś niedopełnienia w terminie ww. obowiązków, organ nadzoru budowlanego nakazuje decyzją rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części (vide: art. 48 ust. 4 w zw. z ust. 1 p.b.). W myśl art. 49 p.b właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane - oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. W przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Decyzję tę wydaje się również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej, z zastrzeżeniem art. 49c ust. 2. Po drugie, organy podatkowe prawidłowo również określiły adresata opłaty legalizacyjnej ponieważ w momencie wydawania zaskarżonego postanowienia skarżąca była jednym właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Zwrócić należy uwagę, iż w razie nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej, następnym etapem postępowania jest orzeczenie nakazu rozbiórki obiektu a konsekwencją tego nakazu są ciężary, koszty jakie ponosi osoba zobowiązana do realizacji nakazu rozbiórki oraz prawna możliwość jej dokonania tj. możliwości wejście na teren na którym rozbiórka ma być dokonana, na które to wejście zobowiązany do rozbiórki musi mieć prawnie zagwarantowaną możliwość. W orzecznictwie wskazuje się, że nakaz rozbiórki nie może być kierowany do inwestora, który nie posiada prawa do nieruchomości, na której samowola została zrealizowana. Orzeczenia te wydawane są z reguły w stanie faktycznym, kiedy ustalono, iż w samowoli budowlanej dokonano nie na cudzym, ale na własnym gruncie a następnie dokonano zbycia nieruchomości. I tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z 6 marca 2008 r. II OSK 158/07 wskazuje "nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podniesiono, iż "nakaz taki w pierwszym rzędzie powinien być bowiem skierowany do inwestora, przy czym nie ma możliwości nałożenia obowiązku rozbiórki na inwestora, który utracił tytuł prawny do obiektu. Także w wyroku z dnia z dnia 27 marca 2007 r. II OSK 522/06 Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, iż "kiedy w toku prowadzonego postępowania administracyjnego zmierzającego do legalizacji samowoli budowlanej właściciel nieruchomości, który wcześniej był inwestorem zbywa swoją nieruchomość w drodze czynności cywilnoprawnej to w świetle art. 52 ustawy - Prawo budowlane - nowy właściciel wchodząc w prawa i obowiązki dotychczasowego powinien być podmiotem, do którego kierowane winny być wszelkie postanowienia organów administracji w tym przede wszystkim nakaz rozbiórki jako konsekwencja niewykonania nałożonych wcześniej obowiązków w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane". W niniejszej sprawie rodzice skarżącej aktem notarialnym z dnia [...] lutego 2017 r. darowali przedmiotową nieruchomość córce, która pozostaje jej jedynym właścicielem co – w świetle powyżej przedstawionych rozważań - powoduje, że postępowanie w zakresie opłaty legalizacyjnej prawidłowo prowadzone bez wyłącznie wobec skarżącej, a zarzut naruszenia art. 52 p.b. poprzez obciążenie koniecznością zapłaty opłaty legalizacyjne jedynie obecnego właściciela (skarżącej) jest niezasadny. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art 10 k.p.a. poprzez niedoręczenie postanowienia z dnia 28 czerwca 2016 r. o wstrzymaniu robót budowlanych skarżącej z tego względu, że w dniu wydania tego postanowienia skarżąca nie była jeszcze właścicielką nieruchomości. Z akt sprawy wnika natomiast, że w oświadczeniu z 25 października 2017 r. (k. 67 akt administracyjnych) skarżąca oświadczyła, że od dnia 15 lutego 2017 r. jest właścicielem nieruchomości i zobowiązuje się do wykonania zobowiązania wynikającego z postanowienia z dnia 28 czerwca 2016 r. Przechodząc do kwestii przedmiotu postępowania legalizacyjnego, w niniejszej sprawie, okoliczność zrealizowania w 2006 r. rozbudowy budynku mieszkalnego (w zakresie rozebrania werandy i w jej miejsce dobudowania pomieszczenia pełniącego funkcję pokoju) przez poprzedników prawnych skarżącej wymaganego pozwolenia na budowę nie budzi wątpliwości. Słusznie orzekające w sprawie organy uznały, że działanie to wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. W okolicznościach niniejszej sprawy wskazać nadto należy, że zgodnie z art. 3 pkt 6 p.b. pod pojęciem "budowa", należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. W języku polskim przez "rozbudowę" rozumie się powiększenie, rozszerzenie bryły budowli, obszaru już zabudowanego, dobudowanie nowych elementów, pomieszczeń. Wątpliwości Sądu budzi natomiast kwestia poprawności, dokonanych przez organy, ustaleń faktycznych zmierzających do ustalenia daty i okoliczności wybudowania kotłowni, a w konsekwencji zgodności z prawem procesu jej legalizacji. Z protokołu oględzin (k. 15 akt administracyjnych) z dnia 12 maja 2016 r. (pierwszy kontrola i oględziny po zgłoszeniu A.M.) wynika, że na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], w jej północnej części, zlokalizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny, jednokondygnacyjny i niepodpiwniczony, z dachem drewnianym jednospadowym, pokrytym blachodachówką. Budynek wybudowany w technologii tradycyjnej, posiada instalację elektryczną, wod.-kan. (z sieci) oraz CO (lokalne). Budynek posiada kuchnię, dwa pokoje, przedpokój oraz łazienkę z wc. Właścicielami nieruchomości od 1995 r. są A. i K.C.. Budynek został wzniesiony w oparciu o pozwolenie na wykonywanie robót budowlanych z lutego 1957 r. Pierwotnie budynek składał się z werandy, kuchni, pokoju małego oraz pokoju dużego. Rozbudowę, polegającą na rozebraniu istniejącej werandy i postawieniu w jej miejsce małego pokoju o wym. 5 m x 4,3 m, A. i K.C. dokonali w 2006 r. Dobudowany pokój wyposażony jest w instalacje elektryczną oraz co. Przebudowa została wykonana we własnym zakresie, bez uzyskiwania pozwolenia na budowę, czy dokonania zgłoszenia. Budynek jest po termomodernizacji. Do protokołu dołączono szkic stanu pierwotnego i stanu obecnego budynku oraz dokumentację fotograficzną. Należy zauważyć, ze w wykonanym do protokołu szkicu (porównującym stan na dzień sporządzenia protokołu ze stanem pierwotnym) pomieszczenie kotłowni nie jest zaznaczone. Również w protokole kontroli z powyższych oględzin wskazano, że rozbudowa polegała na rozebraniu istniejącej werandy znajdującej się od strony północnej budynku i postawieniu w jej miejsce pokoju małego o wymiarach 5x4,3 m2. Podobnie byli właściciele oświadczyli (w tym samym dniu co przeprowadzona kontrola), że rozebrali werandę i w jej miejsce wybudowali do istniejącego budynku pokój mały. Wyjaśnili, że nie byli świadomi, że na dobudowę małego pokoju trzeba pozwolenia (k. 21). Konsekwencją powyższych ustaleń było wydanie postanowienia z dnia 28 czerwca 2016 r. o wstrzymaniu robót budowlanych. Nie ulega wątpliwości, że wydane w trybie art. 48 ust. 2 i 3 p.b. postanowienie, nie może nosić cech dowolności, ogólnikowości, niejasności co do tego jakie konkretnie samowolnie wykonane roboty budowlane obejmuje. W ramach postępowania legalizacyjnego prowadzonego w trybie art. 48 p.b., zasadnicze znaczenie ma bowiem ustalenie w jakim zakresie istniejący obiekt budowlany (tu budynek mieszkalny) powstał w ramach tzw. samowoli budowlanej, a następnie objęcie wszelkich samowolnie wykonanych robót budowlanych, które wymagały uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia stosownym postępowaniem mającym na celu umożliwienie inwestorowi doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Mając na uwadze powyższe trzeba podkreślić, że sentencja postanowienia z 28 czerwca 2016 r. w jakimkolwiek zakresie nie określa jak konkretnie rozumianej rozbudowy dotyczy wstrzymanie robót budowlanych (jakiej/jakich części budynku mieszkalnego). Natomiast w uzasadnieniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowalnych organ nadzoru budowlanego stwierdził, że budynek w 2006 r. został rozbudowany w części północnej od podwórka w poziomie parteru o pomieszczenie pełniące funkcje pokoju o wysokości około 2,50 m2 i wymiarach około 4,30 x 5,00 m2 w konstrukcji tradycyjnej ze ścianami murowanymi z jednym oknem od strony wschodniej o wymiarach 1,40x1,90m2 i dachem jednospadowym o konstrukcji drewnianej krytym blacho dachówką; rozbudowano instalację elektryczną i centralnego ogrzewania. Rozbudowy dokonano po uprzedniej rozbiórce werandy i wymiarach 4x2m2. Inwestor rozbudował budynek jednorodzinny parterowy w 2006 r. bez uzyskania pozwolenia na budowy zwiększając powierzchnie zabudowy i około (4,30mx5,00m) = 13,50 m2, a co za tym idzie zwiększył kubaturę budynku o około 33,75 m3 (k. 46 verte akt administracyjnych). Z treści uzasadnienia powyższego postanowienia wprost wynika, że postępowanie legalizacyjne na etapie postanowienia o wstrzymaniu robót budowalnych obejmowało jedynie rozbudowę budynku o pokój w miejsce istniejącej wcześniej werandy. Kolejne postanowienia (z 21listopada 2016 r. - k. 56, z 9 maja 2019 r. - k. 89) w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych zmieniały jednie termin wykonania nałożonych obowiązków. Wykonując nałożone przez organu nadzoru budowlanego obowiązki pełnomocnik skarżącej w dniu 17 czerwcu 2020 r. przesłał 4 egzemplarze Projektu Budowlanego zlokalizowanego na działce przy ul [...]. Z treści tego projektu wynika (sekcja A.3, Przedmiot Inwestycji), że inwestor podjął decyzję o rozbudowie budynku mieszkalnego polegającego na rozebraniu istniejącej werandy i wykonaniu na jej miejscu powiększonego pokoju oraz - w trakcie opracowywania projektu - o dobudowaniu od strony tyłu działki kotłowni (przy granicy z działką sąsiednią nr. [...]). W dniu 14 października 2022 r. PINB w Łodzi dokonał kolejnych oględzin na działce skarżącej. Z protokołu tych oględzin wynika, że właścicielka dobudowała do budynku mieszkalnego jednorodzinnego od strony północno-zachodniej pomieszczenie kotłowni o wymiarach 1,36 m x 1, 92 m2. Zostało wybudowane w technologii murowanej wraz z drzwiami wejściowymi, znajdującymi się w odległości 4,05 m2 od granicy nieruchomości. Pomieszczenie jest pokryte dachem drewnianym jednospadowym, posiada wentylację oraz nawiew powietrza. W jego wnętrzu znajduje się dwufunkcyjny piec gazowy. W ocenie PINB - wyrażonej w decyzji z 12 sierpnia 2021 r. - okoliczność prowadzenia budowy (w zakresie pomieszczania kotłowni) po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych obligowało organ, na podstawie art. 51a ust 1 p.b. do nakazania rozbiórki pomieszczania pełniącego funkcję pokoju i pomieszczenia pełniącego funkcję kotłowni. Po wniesieniu odwołania organ II instancji (w decyzji z dnia 7 października 2021 r. uchylającej decyzję PINB z 12 sierpnia 2021 r.) stwierdził, że okoliczność prowadzenia prac budowlanych w postaci dobudowania kotłowni, po wydaniu postanowienia wstrzymującego roboty budowlane nie została dostatecznie wyjaśniona. W ocenie organu odwoławczego w sprawie istnieją sprzeczności wymagające wyjaśnienia – skoro kotłownia została dobudowana razem z pokojem to inwestor nie mógł zdecydować o jej budowie w toku opracowywania projektu budowlanego. Organ odwoławczy wskazał, że inna data wybudowania kotłowni wynika m. in z: treści pisma A.M., projektu instalacji gazowej, oraz treści odwołania. Nadto zauważono, że zestawienie pomieszczeń przed przebudową wskazuje, że budynek posiadał pomieszczenie gospodarcze o powierzchni 2,52 m2, a po przebudowie budowie budynek posiada kotłownię, o powierzchni 3, 86 m2 co pozwala na przyjęcie, że strona dokonała co najwyżej adaptacji pomieszczenia gospodarczego do zasilania gazowego z sieci miejskiej, Sąd podkreśla, że decyzja uchylająca decyzję nakaz rozbiórki z powodów niedostatecznego zebrania i oceny materiału dowodowego była rozstrzygnięciem bezpośrednio poprzedzającym postanowienie pierwszoinstancyjne w zakresie opłaty legalizacyjnej. Wobec powyższego okolicznością wartą zaakcentowania jest fakt, że wydając postanowienie z 15 lutego 2022 r. (utrzymane w mocy zaskarżonym postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2022 r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, nie przeprowadzając żadnego postępowania wyjaśniającego przyjął, że przedłożony przez pełnomocnika projekt budowlany stanowi w pełni realizację zobowiązania nałożonego postanowieniem z dnia 28 czerwca 2016 r. co uprawnia do przejścia do etapu ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej. Uzasadnienie powyższego postanowienia, w przeważającej części, ogranicza się jedynie do szeroko opisanego przebiegu dotychczasowego postępowania, ale zważywszy, że organ uznał, iż przedłożony projekt czyni zadość nałożonym obowiązkom to należy wywodzić, że podzielił ocenę organu odwoławczego, zgodnie z którą kotłownia została wybudowana razem z pokojem. Zdaniem Sądu z powyższym stanowiskiem nie sposób się zgodzić z powodu braku wyjaśnienia okoliczności powstania kotłowni i rodzącymi się z tego powodu sprzecznościami w zebranym materiale dowodowym. Pomijając nawet opisywaną we wcześniejszym fragmencie niniejszych rozważań okoliczność, że ramy postępowania legalizacyjnego zostały zakreślone (w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych) w przedmiocie dobudowania pokoju w miejsce werandy to nie sposób – na podstawie akt sprawy - wywnioskować na podstawie jakich dowodów organ przyjął że pomieszczenie kotłowni, zostało dobudowane równocześnie z pokojem. Po pierwsze - jeżeli organ wskazuje, że moment powstania kotłowni wynika ze zgłoszenie A.M. to jednocześnie nie sposób nie zauważyć odmiennego oświadczenia skarżącej zawartego w treści odwołania z dnia 25 sierpnia 2021 r. od decyzji nakazującej nakaz rozbiórki, zgodnie z którym kotłownia powstała przed zabudową werandy, tzn. nie została wybudowana w 2019 r., ale istnieje 20 lat (k. 122 akt administracyjnych). Sprzeczności tej nie rozwiewa opis inwestycji w projekcie budowalnym z dnia 17 czerwca 2020 r., w którym inwestor wprost wskazuje, że o dobudowaniu od strony tyłu działki kotłowni zadecydowano trakcie opracowywania projektu. Na powyższe niejasności nakładają się ustalenia z oględzin działki skarżącej – w trakcie dwóch pierwszych w roku 2016 i 2017 kontrolujący nie wykazywali pomieszczenia kotłowni. Dodatkowo w protokole oględzin z dnia 25 października 2017 r. (już z udziałem skarżącej) nie zamieszczono żadnego opisu kontrolowanego budynku (k. 68 akt administracyjnych). Do protokołu dołączone jest jedno zdjęcie (od frontu nieruchomości), które niczego nie wyjaśnia. Dopiero w trakcie oględzin w 2019 r. odnotowano fakt wybudowania kotłowni. Po drugie - organ odwołując się do projektu budowlanego instalacji gazowej dla potrzeb budynku mieszkalnego jednorodzinnego z 2016 r. winien zwrócić na sprzeczność zawartą w mapie do celów projektowych i rzucie parteru wykonanego dla instalacji gazowej (oba dokumenty zawarte w aktach sprawy). Z mapy do celów projektowych bryła budynku nie wskazuje na istnienie kotłowni, natomiast rzut parteru w projekcie budowlanym obrys kotłowni zawiera. Po trzecie - zupełnie niezrozumiałe są stwierdzenia organu, że budynek posiadał pomieszczenie gospodarcze o powierzchni 2,52 m2, a po przebudowie budowie budynek posiada kotłownię, o powierzchni 3, 86 m2 co pozwala na przyjęcie, że strona dokonała co najwyżej adaptacji pomieszczenia gospodarczego do zasilania gazowego z sieci miejskiej. Z rzutu parteru wykonanego na potrzeby inwentaryzacji (zawartego w projekcie budowlany złożonym w dniu 17 czerwcu 2020 r.) wynika, że pomieszczenie gospodarcze o powierzchni 2,52 m2 istniało od strony wschodniej (od frontu posesji), natomiast wybudowana kotłownia znajduje się od strony zachodniej (w granicy z sąsiednią działką). Prowadzi to do wniosku, że dawne pomieszczenie gospodarcze to nie pomieszczenie, które obecnie stanowi pomieszczenie kotłowni. Koresponduje z tym wyjaśnienie skarżącej zawarte w zażaleniu od postanowienia organu I instancji. Wskazała, że pomieszczenie w którym zaszalowano kocioł gazowy istnieje już około 20 lat, zostało wykonane w tamtym czasie jako gospodarcza komórka, która została wykorzystana na pomieszczenie do zainstalowania piec na paliwo stałe, a później na zainstalowanie pieca gazowego. Oświadczyła, że wielkość tego pomieszczenia nie uległa od 20 lat zmianie. Pozwala to konstatację, że założenie organów, zgodnie z którym w zestawieniu pomieszczeń przed przebudową, budynek posiadał pomieszczenie gospodarcze o powierzchni 2,52m2, natomiast po przebudowie, budynek posiada kotłownię o powierzchni 3,86m2 co pozwala na uznanie, że strona dokonała co najwyżej adaptacji pomieszczenia gospodarczego do zasilania gazowego z sieci miejskiej – nie znajduje oparcia w znajdujących się w aktach sprawy dokumentach. Mając na uwadze powyższe i nie przesądzając ostatecznego rozstrzygnięcia Sąd uznał, że sprawa w swoim całokształcie wymaga przeprowadzenia rzetelnego postępowania wyjaśniającego i ponownego przeanalizowania. Prowadząc ponownie postępowanie wyjaśniające organy będą miały przede wszystkim, dostrzeżoną przez Sąd, okoliczność braku wyjaśnienia kwestii związanych z datą powstaniem i procesem legalizacji pomieszczenia kotłowni. Organy powinny mieć przy tym na względzie zasady postępowania administracyjnego, w szczególności zaś zasadę praworządności, zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę informowania stron, a wydawane akty prawne sporządzać z zachowaniem dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. W tym ostatnim względzie w szczególności powinny zawsze wskazywać oraz opisywać materiał dowodowy stanowiący podstawę ustaleń faktycznych, które za danym rozstrzygnięciem przemawiają - wyjaśniając przy tym z jakich względów zostały one uznane za istotne w kontekście przepisów prawa, stanowiących podstawę orzekania. Wydanie decyzji powinno być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego i prawnego relewantnego w sprawie - stosownie do treści art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Realizacja tych zasad wymaga, by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Tylko bowiem prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy może być podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego i rozstrzygnięcia zgodnego z prawem Po ponownym przeprowadzeniu postępowaniu w powyższym zakresie organy dokonają całościowej i wyczerpującej analizy sprawy w kontekście dyspozycji art. 48 ust 2 i 3 oraz art. 49 ust. 1 i 2 p.b. Dopiero po zrealizowaniu powyższych czynności, wydadzą stosowne rozstrzygnięcie w przedmiocie postępowania legalizacyjnego. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, iż zaskarżone postanowienie, jak również poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, co doprowadziło do błędnego zastosowania przywołanych wyżej przepisów prawa materialnego dotyczących procesu ustalenia opłaty legalizacyjnej. W konsekwencji Sąd uznał za przedwczesne odnoszenie się do zarzutów skargi dotyczących wysokości opłaty legalizacyjnej (jak również wniosków dowodowych zawartych w skardze w tym zakresie). Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w zw. z art. 134 i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. jak też § 2 pkt 5 w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w prawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 265) zasadzono od organu na rzecz skarżącej zwrot niezbędnych kosztów postępowania. cd