III SA/Kr 710/07

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Wiesław Kisiel (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Kremer WSA Tadeusz Wołek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2007r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane. UZASADNIENIE wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 listopada 2007 r., sygn. akt III SA/Kr 710/07 I. W. B. prowadzi działalność gospodarczą pod firmą "F. T. U. P." z siedzibą w K.. Na podstawie zezwolenia z dnia [...], nr [...], wydanego przez Marszałka Województwa, W. B. wykonuje regularne przewozy osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej K. – N. W dniu [...] funkcjonariusz Policji przeprowadził kontrolę autobusu należącego do strony stwierdzając protokole, że kierowca autobusu zmienił trasę przejazdu, a pasażerowie opuścili autobus na przystanku nie ujętym w rozkładzie jazdy. Na podstawie takich ustaleń Komendant Policji decyzją z dnia [...], nr [...] nałożył stronę karę pieniężną w kwocie trzech tysięcy złotych. II. W dniu 14 lutego 2007 r. Prezydent Miasta wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia zezwolenia na wykonywanie przez W. B. regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym. Postępowanie to zakończyło wydanie na podstawie art.24 ust.4 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym decyzji z dnia [...], nr [...], cofającej zezwolenie z dnia [...], nr [...], na przewóz osób. Decyzja stwierdzała, że strona naruszyła warunki wykonywania przewozów pasażerskich, określone w zezwoleniu, czym dopuściła się czynu zabronionego przez art.18b ust.1 pkt 7 i ust.2 pkt 5 i art.20a ustawy o transporcie drogowym. W szczególności, autobus przedsiębiorcy nie dojechał do przystanku końcowego, mimo że przedsiębiorca nie posiadał decyzji o odstępstwie od warunków określonych w zezwoleniu. Nie wystąpił też z wnioskiem o zmianę posiadanego zezwolenia w związku ze zmianą siedziby i adresu przedsiębiorcy. Pasażerowie wysiedli na przystanku nie objętym rozkładem jazdy. Organ I instancji nie dał wiary wyjaśnieniom przedsiębiorcy, że zaistniała sytuacja była wynikiem awarii pojazdu i konieczności dojazdu kierowcy do warsztatu samochodowego, gdyż jak wynika z dokumentów Zarządu Transportu Publicznego zmiana trasy przejazdu na odcinku P. G. – przystanek "K." w K. jest nagminnie praktykowana przez przedsiębiorcę i zatrudnianych przez niego kierowców. W decyzji Prezydenta Miasta stwierdzono również, że przedsiębiorca nie wystąpił do Marszałka Województwa lub do Zarządu Transportu Publicznego z wnioskiem o wydanie decyzji o odstępstwie od warunków określonych w posiadanym przez niego zezwoleniu. Od dnia 18 czerwca 2006 r. rozpoczęła się przebudowa ulicy P. i zmianie uległa organizacja ruchu w rejonie prac remontowych. Od tego dnia przystanek "K." ujęty w rozkładzie jazdy stanowiącym załącznik do posiadanego przez przedsiębiorcę zezwolenia przestał funkcjonować. Tym samym przedsiębiorca od tego właśnie dnia nie mógł wykonywać przewozów zgodnie z posiadanym zezwoleniem. Informacja o planowanej zmianie organizacji ruchu została przekazana z kilkudniowym wyprzedzeniem za pośrednictwem mediów, ogłoszeń w prasie i na przystankach: "K." oraz "ul. P. przed ul. O." wszystkim przedsiębiorcom prowadzącym regularne przewozy osób na liniach w rejonie prac remontowych. Ponadto przedsiębiorca przyznał, że w związku z powyższym remontem, rolę przystanku początkowego i końcowego pełnił parking przy ul. O. W. B. powinien więc był wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o odstępstwie od warunków określonych w posiadanym przez niego zezwoleniu. W piśmie do Marszałka Województwa przedsiębiorca wnioskował w dniu 16 czerwca 2005 r. o wyrażenie zgody na czasową zmianę trasy przejazdu z powodu prac remontowych. Jednak organ stanął na stanowisku, że pismo to nie mogło być potraktowane jako wniosek o zmianę zezwolenia. Organ I instancji uznał za udowodnione, że W. B. nie wystąpił z wnioskiem o wyrażenie zgody na przejazd przez K. inna trasą, ani nie poinformował kompetentnego organu o zmianie siedziby, jak również nie zmienił z tych powodów żadnego z dokumentów stanowiących załącznik do posiadanego zezwolenia. III. Pismem z dnia 19 marca 2007 r. W. B. wniósł odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta Miasta. W dniu [...] awaria autobusu zmusiła kierowcę do wcześniejszego zakończenia przewozu pasażerów. Dlatego właśnie kierowca sporządził raport kasy fiskalnej, a po wysadzeniu wszystkich osób nie zabrał już żadnych nowych pasażerów. Awarię tę potwierdza zatrzymanie przez kontrolujących policjantów dowodu rejestracyjnego z powodu złego stany technicznego pojazdu. Z powodu częstych zmian organizacji ruchu i długotrwałej procedury uzgadniania zasad korzystania z przystanków, przedsiębiorca nie był w stanie na bieżąco sporządzać odpowiedniej dokumentacji i składać ją do organu udzielającego zezwolenia. W ostatnich miesiącach Zarząd Transportu Publicznego nie uzgadniał tych zasad z przewoźnikami, których linia biegła ulicą W. w K. W. B. wskazał również, że w związku ze zmianą adresu siedziby przedsiębiorstwa dokonał stosownego zgłoszenia i uzyskał wypis z ewidencji działalności gospodarczej, a następnie zmienił licencję. Uważał, że skoro zmianę licencji zgłosił do tego samego organu, który udziela również zezwolenia, to dopełnił wymaganych formalności z należytą starannością. IV. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], nr [...], powołując jako podstawę prawną art.18, art.18b ust.1, i ust.2 pkt 3, art.24 ust.4 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (jednolity tekst Dz.U. r.2004, nr 204 poz.2088 z późn. zm.), §§ 4..7 i §§ 9 i 10 załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 19 stycznia 2006 r. w sprawie warunków i trybu wykonywania kontroli w zakresie przewozu drogowego (Dz.U. nr 19, poz. 153 – błąd maszynowy polegający na wskazaniu poz.193 nie ma znaczenia prawnego dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta , wydaną w I instancji. Niedotrzymywanie przez przewoźnika warunków wskazanych w zezwoleniu skutkuje cofnięciem udzielonego zezwolenia (art.24 ust.4 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym). Przepis ten nakłada na organ obowiązek cofnięcia zezwolenia, bez pozostawienia organowi swobodnego uznania w kształtowaniu treści decyzji. Nie ma wątpliwości, że zmiana trasy wykonywania przewozów, czy też zabieranie i wysadzanie pasażerów poza przystankami określonymi w rozkładzie jazdy jest naruszeniem warunków na jakich wydano zezwolenie. W przypadku stwierdzenia takich naruszeń, organ ma obowiązek cofnięcia zezwolenia. Wystąpienie przesłanek cofnięcia pozwolenia (art.24 ust.4 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym) potwierdzają wyniki kontroli drogowej pojazdu przedsiębiorcy. Równocześnie organ I instancji nie dopuścił się żadnych uchybień w postępowaniu. Zebrano materiał dowodowy istotny dla sprawy, a jego ocena została dokonana zgodnie z art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przewóz osób przez skarżącego był niezgodny ustawą o transporcie drogowym, czego konsekwencją jest cofnięcie zezwolenia (art. 24 ust.4 ustawy o transporcie drogowym). V. W. B. zaskarżył decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie i wniósł o uchylenie tej i wcześniejszej decyzji organu I instancji. Skarżący powtórzył argumenty podniesione uprzednio w odwołaniu. Organ udzielający zezwolenia powinien był wezwać stronę do usunięcia uchybień w wyznaczonym terminie (art.90 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym). Niedostosowanie zezwolenia do zmian w organizacji ruchu i likwidacji przystanków w rejonie D. G. w K. nie było zawinione przez stronę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i powtórzyło argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Art.145 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazuje, że zaskarżona decyzja jest kontrolowana przez sąd administracyjny pod względem zgodności z prawem procesowym i materialnym. W niniejszej sprawie Sąd stwierdził tak istotne naruszenia przepisów procesowych, że w praktyce okazało się przedwczesne dokonywanie oceny wykładni i zastosowania prawa materialnego przez organy administracyjne. A. Podstawowym, najbardziej elementarnym obowiązkiem organu administracyjnego, przygotowującego się do wydania decyzji, jest zebranie i ocena materiału dowodowego, który pozwoliłby ustalić wszystkie okoliczności istotne w sprawie (art.7 i 77 K.p.a.). Ponieważ nie ma ustawowej definicji "okoliczności istotne w sprawie", ani nie jest możliwe sformułowanie uniwersalnej, zawsze poprawnej definicji tego określenia, organ jest zobowiązany zapewnić stronie czynny udział w postępowaniu (art.10 § 1 K.p.a.), a w szczególności — organ powinien ustosunkowywać się do wniosków dowodowych strony i okoliczności faktycznych wskazywanych przez stronę dla wyjaśnienia swego postępowania (art.78 i nast. K.p.a.). Konsekwencją jest obowiązek organu wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji wyboru faktów uznanych przez organ za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz wskazanie przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 K.p.a.). Zarówno kierowca w protokole kontroli, jak i przedsiębiorca w odwołaniu twierdzili, że powodem niedojechania do końcowego przystanku była awaria autobusu wymagająca zjazdu do warsztatu naprawczego. Dla wyjaśnienia tego twierdzenia nie przeprowadzono żadnego postępowania wyjaśniającego (naruszając art.7 i art.77 K.p.a.), ani w decyzjach nie wyjaśniono, dlaczego twierdzenie to uznano za niewiarygodne (naruszając art.107 § 3 K.p.a.). B. Organy administracyjne mają obowiązek działać racjonalnie, a nie – arbitralnie. Temu ma służyć zarówno obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (art.7 i art.77 K.p.a.), obowiązek sporządzenia z urzędu adekwatnego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji (art.107 § 3 K.p.a.), jak i wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu (art.11 K.p.a.). Nie można mówić o przestrzeganiu powyższych obowiązków, gdy decyzja organu I instancji jest wewnętrznie sprzeczna i zawiera arbitralne kwalifikacje czynności strony, a następnie organ II instancji tych rażących uchybień nie naprawia, lecz – utrzymuje decyzję w mocy. W decyzji Prezydenta Miasta, wydanej w I instancji w dniu [...] napisano: "przedsiębiorca w swym wystąpieniu z dnia 16.06. 2005 r. wnioskował o wyrażenie zgody na czasową zmianę trasy przejazdu ... na okoliczność prac remontowych" [rejonu [...]]." (s.3) Natomiast kilka linijek niżej napisano, że "przedsiębiorca ... nie wystąpił z wnioskiem o wyrażenie zgody na przejazd przez K. trasa pozwalającą mu na dojazd do tego parkingu. Nie był to jednak ani wniosek o wydanie decyzji od warunków [taka składnia w oryginale decyzji I instancji] określonych w posiadanym zezwoleniu, ani też wniosek o jego zmianę". Niedojechanie do przystanku końcowego organ potraktował jako kolejny przypadek notorycznego naruszania zezwolenia pisząc (s.2), że z dokumentów Zarządu Transportu Publicznego wynika, że zmiana trasy przejazdu na odcinku P. G. – przystanek "K." w K. jest nagminnie praktykowana przez przedsiębiorcę i zatrudnianych przez niego kierowców. Dyskwalifikacja wartości procesowej pisma strony z dnia 16 czerwca 2005 r. jest podporządkowana twierdzeniu, które nie zostało zweryfikowane procesowo czyli z udziałem strony (art.81 K.p.a.) o nagminnym łamaniu prawa i zezwolenia przez stronę, co można ocenić jako arbitralne działanie organu. Również zarzut braku wniosku przedsiębiorcy o uwzględnienie w pozwoleniu jego nowego adresu nie jest w pełni wiarygodny z braku ustosunkowania się do twierdzenia strony, że zmianę licencji zgłosił do tego samego organu, który udziela również zezwolenia i z tego wyciągnął wniosek, że dopełnił wymaganych formalności z należytą starannością. C. W ocenie Sądu wskazane w niniejszym uzasadnieniu liczne i rażące naruszenia prawa procesowego przez organy administracyjne zarówno I, jak i II instancji, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c w związku z art.152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153, poz.1270, zm.: Dz.U. 2004, nr 162, poz.1692 oraz 2005, nr 94, poz.788 i nr 169, poz. 1417 i nr 250, poz. 2118 oraz 2006, nr 38, poz. 268 i nr 208, poz.1536 i nr 217, poz. 1590 oraz 2007, nr 120, poz. 818 oraz 2007, nr 121, poz.831).