II OSK 934/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi P. Sp. z o. o. z siedzibą w Z. o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 596/18, oddalającym skargę kasacyjną P. Sp. z o. o. z siedzibą w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2475/16 w sprawie ze skargi P. Sp. z o. o. z siedzibą w Z. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2016 r., znak: [...] w przedmiocie nieuzgodnienia pozwolenia na realizację inwestycji postanawia: odrzucić skargę o wznowienie postępowania. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 596/18, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną P. Sp. z o. o. z siedzibą w Z. (dalej jako Skarżąca lub Spółka) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2475/16 w sprawie ze skargi P. Sp. z o. o. z siedzibą w Z. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2016 r., znak: [...] w przedmiocie nieuzgodnienia pozwolenia na realizację inwestycji. W piśmie z dnia 23 kwietnia 2020 r. skarżący P. Sp. z o. o. z siedzibą w Z. wystąpił ze skargą o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2020 r., w której zaskarżył ten wyrok w całości i opierając skargę o podstawę wznowienia z art. 273 § 2 P.p.s.a. tj. późniejsze wykrycie takich okoliczności faktycznych i środków dowodowych , które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, a z których strona nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu, domaga się: 1. zmiany wyroku NSA z dnia 23 stycznia 2020 r. poprzez uchylenie wyroku WSA w Warszawie z 27 września 2017 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2475/16) i uwzględnienia skargi, to jest uchylenia postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2016 r. (znak: [...]) oraz stwierdzenia nieważności postępowania p.o. Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2016 r. (znak: [...]), na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a., art. 135 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. oraz art. 156 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. 2. dopuszczenia dowodów z następujących dokumentów: 1. Porozumienie z [...] sierpnia 2009 r. wraz z Aneksem nr [...] z [...] czerwca 2015 r.; 2. pismo Zastępcy Burmistrza Miasta Z. z [...] sierpnia 2016 r.; 3. pismo M. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] września 2016 r.; 4. pismo M. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] grudnia 2016 r.; 5. Porozumienie z [...] stycznia 2017 r.; 6. pismo M. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] lutego 2016 r.; 7. pismo Burmistrza Miasta Z. z [...] marca 2016 r. 8. pismo M. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] marca 2016 r.; 9. protokół komisji konkursowej z dnia [...] września 2016 r.; 10. pismo M. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] października 2016 r.; 11. pismo M. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] lipca 2016 r.; 12. wiadomość e-mail do Spółki z dnia [...] grudnia 2018 r.; 13. wniosek Spółki z [...] grudnia 2018 r.; 14. pismo Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] stycznia 2019 r.; 15. potwierdzenie nadania złożenia wniosku z [...] kwietnia 2020 r. o stwierdzenie nieważności postanowienia Miejskiego Konserwatora Zabytków z [...] lutego 2016 r. 3. zawieszenia niniejszego postępowania na podstawie art. 56 P.p.s.a., albowiem niniejsza skarga została złożona po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu stwierdzenia nieważności postanowienia p.o. Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2016 r. (znak [...]) wnioskiem Spółki z [...] kwietnia 2020 r.; 4. zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Uzasadniając termin do złożenia skargi o wznowienie skarżąca twierdzi, że o podstawie wznowienia postępowania dowiedziała się w dniu 23 stycznia 2020 r. tj. w dniu wydania wyroku NSA z dnia 23 stycznia 2020 r. oraz uprawomocnienia się wyroku WSA w Warszawie z 27 września 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2475/16. Wskazuje, że zgodnie z art. 270 P.p.s.a. można żądać wznowienia postępowania, które zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem. Termin trzymiesięczny zakreślony do złożenia skargi o wznowienie postępowania nie może więc zacząć swojego biegu wcześniej niż od dnia uprawomocnienia się orzeczenia kwestionowanego w trybie wznowienia. Dopiero po zaistnieniu tego właśnie zdarzenia (uprawomocnienia się orzeczenia) złożenie skargi o wznowienie jest dopuszczalne. Skarżąca stwierdza, że wykryła nowe okoliczności faktyczne i dowody, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, a z których nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu, w dniu 13 grudnia 2018 r. oraz w dniu 23 stycznia 2019 r., ale w tym czasie brak było podstawy prawnej do wznowienia postępowania. Spółka wskazuje, że wykryła nowe dowody i okoliczności już po wydaniu wyroku WSA w Warszawie z 27 września 2017 r. oraz po terminie na złożenie skargi kasacyjnej od tego wyroku (termin upłynął 30 listopada 2017 r.). W tym czasie toczyło się postępowanie przed NSA na skutek złożenia skargi kasacyjnej, a zatem brak było podstawy prawnej do złożenia skargi o wznowienie, przysługuje ona bowiem tylko od prawomocnego orzeczenia. W związku z powyższym Spółka stwierdziła, że termin do złożenia skargi o wznowienie postępowania biegł od dnia wydania wyroku NSA z 23 stycznia 2020 r. Podstawy skargi o wznowienie Spółka upatruje w wykryciu nowych okoliczności faktycznych i dowodów wymienionych w petitum, skargi pkt 2 - odnośniki 1-11. Jej zdaniem, wykazują one, że postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2016 r. obarczone jest wadą nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a., bowiem zostało wydane przez osobę nieuprawnioną oraz bez podstawy prawnej. Spółka wykryła te dowody w dniu 13 grudnia 2018 r. otrzymując w tym dniu wiadomość od swojego pełnomocnika, który badał akta znajdujące się w Wojewódzkim Urzędzie Ochrony Zabytków w K.. Pełnomocnik przekazał zdjęcia części dokumentów w wiadomości e-mail z dnia 13 grudnia 2018 r., a pendrive z pozostałymi zdjęciami dokumentów w dniu 21 grudnia 2018 r. Spółka w celu uzyskania powyższych dowodów w formie odpisów, a także innych dowodów, o których pośrednio dowiedziała się w dniu 13 grudnia 2018 r., w dniu 28 grudnia 2018 r. złożyła wniosek do Burmistrza Miasta Z. o udostępnienie informacji publicznej. W piśmie z dnia 18 stycznia 2019 r., odebranym w dniu 23 stycznia 2019 r., Spółka uzyskała od Burmistrza Miasta Z. żądane dokumenty - dotyczące powołania N. S. na stanowisko Miejskiego Konserwatora Zabytków oraz związane ze zmianą Porozumienia pomiędzy Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków a Burmistrzem Miasta Z.. Spółka podnosi, że nie miała możliwości powołania tych dowodów i wynikających z nich zarzutów wobec postanowienia z [...] lutego 2016 r. ani przed organami administracji w zażaleniu na ww. postanowienie, ani w postępowaniu przed WSA w Warszawie. Nie mogła również skutecznie podnieść tych zarzutów w skardze kasacyjnej, bowiem termin na jej złożenie upłynął w dniu 30 listopada 2017 r., a ona dowiedziała się o dowodach świadczących o nieważności postanowienia MKZ dopiero 13 grudnia 2018 r. i 23 stycznia 2019 r. Dowody te nie były znane w poprzednim postępowaniu ani organ owi administracji, ani WSA. Wprawdzie zostały wykryte przed wydaniem wyroku NSA ale skarżący nie mógł z nich skorzystać w postępowaniu przed tym sądem. Spółka zaznaczyła, ze nowe fakty i dowody podniosła w tym postępowaniu z ostrożności procesowej ale NSA wyraźnie w swoim wyroku stwierdził, że nie są to zarzuty brane pod uwagę z urzędu, a nie zostały podniesione w skardze kasacyjnej. W art. 273 P.p.s.a. chodzi o fakty lub inne dowody dotyczące decyzji administracyjnej lub innego akt administracyjnego, które istniały w dniu wydania decyzji lub aktu, ale strona nie mogła się na nie powołać z powodów od niej niezależnych. Nowymi okolicznościami (środkami dowodowymi) są tylko takie, które nie były znane rozstrzygającym sprawę organom w dacie podejmowania końcowego rozstrzygnięcia chociaż obiektywnie wtedy istniały, a strona nie miała jakichkolwiek możliwości ich procesowego wykorzystania. Niemożność skorzystania z określonych środków dowodowych zachodzi kiedy brak jest obiektywnej możliwości powołania się na nie. Zdaniem skarżącej, taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Wprawdzie wykryła ona nowe dowody w grudniu 2018 r. i styczniu 2019 r. ale nie miała żadnej możliwości procesowego ich wykorzystania, bowiem wykryła je po terminie na złożenie skargi kasacyjnej. Dowody istniały w dniu wydania zaskarżonych postanowień ale nie były im znane. Nie były znane również Sądowi I instancji. Dowody wskazują, że Burmistrz Miasta Z. nie miał kompetencji do wydawania uzgodnień zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, a N. S., która wydała postanowienie, nie była w dniu jego wydania powołana na stanowisko Miejskiego Konserwatora Zabytków, a zatem nie była osobą upoważnioną do wydania postanowienia z [...] lutego 2016 r. Spółka uważa, że wykryte przez nią nowe dowody i okoliczności faktyczne mają wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 273 P.p.s.a., bowiem uzasadniają uchylenie wyroku WSA, uchylenie postanowienia Ministra oraz stwierdzenie nieważności postanowienia p.o. Miejskiego Konserwatora Zabytków z [...] lutego 2016 r. na podstawie art. 188, art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. W dalszej części uzasadnienia skargi o wznowienie rozwinięto argumentację dotyczącą zarzutu nieważności postanowienia Miejskiego Konserwatora Zabytków z [...] lutego 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga o wznowienie postępowania sądowego zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 270 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej P.p.s.a.), w przypadkach przewidzianych w dziale VII tej ustawy można żądać wznowienia postępowania, które zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem. Poza podstawami wznowienia postępowania z art. 271, art. 272 podstawy wznowienia wskazuje się w art. 273 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem można żądać wznowienia na tej podstawie, że: 1) orzeczenie zostało oparte na dokumencie podrobionym lub przerobionym albo na skazującym wyroku karnym, następnie uchylonym; 2) orzeczenie zostało uzyskane za pomocą przestępstwa (§ 1). Ponadto można żądać wznowienia w razie późniejszego wykrycia takich okoliczności faktycznych lub środków dowodowych, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, a z których strona nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu (§ 2). Natomiast w § 3 tego przepisu wskazuje się, że można żądać wznowienia w razie późniejszego wykrycia prawomocnego orzeczenia dotyczącego tej samej sprawy. W tym przypadku przedmiotem rozpoznania przez sąd jest nie tylko zaskarżone orzeczenie, lecz są również z urzędu inne prawomocne orzeczenia dotyczące tej samej sprawy. Wyjaśnić należy, że NSA przystępując do rozpoznania skargi o wznowienie w pierwszej kolejności ocenia czy odpowiada ona wymogom formalnym z art. 279 P.p.s.a. oraz czy została oparta o jedną z podstaw wznowienia wskazanych w ustawie a nadto czy dochowano terminu do jej wniesienia z art. 277 P.p.s.a. Jest to tzw. wstępne badanie dopuszczalności skargi o wznowienie, o którym mowa w art. 280 § 1 P.p.s.a. Jak stanowi ten przepis Sąd bada na posiedzeniu niejawnym, czy skarga jest wniesiona w terminie i czy opiera się na ustawowej podstawie wznowienia. W braku jednego z tych wymagań sąd skargę o wznowienie odrzuci, w przeciwnym razie wyznaczy rozprawę. Zdaniem NSA, nie ma wątpliwości, że podstawą wznowienia w niniejszej sprawie jest okoliczność, że zostały wykryte nowe środki dowodowe (pisma urzędowe, porozumienia), z których wynikać ma, iż Burmistrz Miasta Z. nie miał kompetencji do wydawania uzgodnień zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, a N. S., która wydała postanowienie, nie była w dniu jego wydania powołana na stanowisko Miejskiego Konserwatora Zabytków, a zatem nie była osobą upoważnioną do wydania postanowienia z [...] lutego 2016 r., które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, a z których strona nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu. Zatem odpowiada to podstawie wznowienia z art. 273 § 2 P.p.s.a. Skarżąca wskazuje, że wprawdzie o dowodach tych dowiedziała się 13 grudnia 2018 r. i 23 stycznia 2019 r. ale nie mogła z nich skorzystać w postępowaniu administracyjnym, które zostało zakończone ani w postępowaniu przed WSA bo wyrok już zapadł (27 września 2017 r.). Okoliczności te nie zostały wskazane w formie zarzutu w skardze kasacyjnej bowiem została ona wniesiona 27 listopada 2017 r. oraz 29 listopada 2017 r. (uznane za uzupełnienie skargi kasacyjnej) a zatem przed dowiedzeniem się o ich istnieniu przez Spółkę. Termin do wniesienia skargi kasacyjnej upływał 30 listopada 2017 r. Z akt sądowych sprawy II OSK 596/18 wynika, że pełnomocnik skarżącego w piśmie z 4 stycznia 2019 r. wniósł o uzupełnienie uzasadnienia podstaw kasacyjnych oraz wystąpił z wnioskiem dowodowym o dopuszczenie dowodu z kilku pism wskazanych obecnie jako nowe dowody w skardze o wznowienie (pismo M. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] lutego 2016 r., pismo Burmistrza Miasta Z. z [...] marca 2016 r., pismo M. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] marca 2016 r., Porozumienie z [...] sierpnia 2009 r. wraz z Aneksem z nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r.). Skarżąca twierdziła, że dowód taki jest niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania przed NSA. NSA na rozprawie z dnia 23 stycznia 2020 r. jak wynika z protokołu rozprawy (k. 258 akt) przeprowadził dowód z tych dokumentów. Z uzasadnienia wyroku NSA z 23 stycznia 2020 r. wynika, że Sąd nie rozpatrywał nowego zarzutu podniesionego w piśmie z 4 stycznia 2019 r. zmierzającego do wykazania nieważności postanowienia z [...] lutego 2016 r. bowiem uznał, że wykracza on poza zarzuty podniesione w złożonej skardze kasacyjnej, a ponadto nie mógł on być brany pod uwagę z urzędu na podstawie art. 183 § 2 P.p.s.a. bowiem okoliczność taka nie jest wymieniona w tym przepisie jako podstawa stwierdzenia nieważności postępowania. Wobec tego uznać należy, że NSA nie badał znaczenia nowych środków dowodowych dla wyniku w sprawie. Uznał jedynie, że nie dopatrzył się podstaw do stwierdzenia jego nieważności z urzędu bowiem nie wystąpiły przesłanki z art. 183 § 2 P.p.s.a. Można zatem przyjąć, że podniesione w skardze o wznowienie okoliczności odpowiadają podstawom wznowienia z art. 273 § 2 P.p.s.a. Przechodząc do oceny zachowania terminu do wniesienia skargi o wznowienie NSA stwierdza, że termin ten nie został zachowany. Art. 277 stanowi wprost, że skargę o wznowienie postępowania wnosi się w terminie trzymiesięcznym. Termin ten liczy się od dnia, w którym strona dowiedziała się o podstawie wznowienia, a gdy podstawą jest pozbawienie możności działania lub brak należytej reprezentacji - od dnia, w którym o orzeczeniu dowiedziała się strona, jej organ lub jej przedstawiciel ustawowy. Wobec tego termin trzymiesięczny w niniejszej sprawie liczyć należy od dnia faktycznego zapoznania się z nowymi okolicznościami i środkami dowodowymi. Skarżąca wskazuje, że miało to miejsce 13 grudnia 2018 r. i 23 stycznia 2019 r. a zatem termin ten upływał 13 stycznia 2019 r. i 23 kwietnia 2019 r. Skoro omawiany przepis wiąże początek biegu terminu do wniesienia skargi z dniem, w którym strona dowiedziała się o podstawie wznowienia, to istotne znaczenie należy przypisać powzięciu przez stronę faktycznej wiedzy o okoliczności decydującej o zaistnieniu tej podstawy. Wiedza ta powinna umożliwić stronie zakwalifikowanie danej okoliczności jako spełniającej przesłanki podstawy wznowienia. W okolicznościach niniejszej sprawy początek biegu tego terminu należy więc wiązać się z datą powzięcia wiadomości o istnieniu przedmiotowych dokumentów (pism). Miało to miejsce jeszcze przed wydaniem wyroku, którego dotyczy skarga o wznowienie a zatem obiektywnie rzecz biorąc termin trzymiesięczny na wniesienie skargi o wznowienie upływał bezskutecznie zanim wyrok NSA został wydany. W takim przypadku wiedza o pismach nie miała żadnego przełożenia na możliwość stwierdzenia, czy okoliczności i dowody te uzasadniają podstawę wznowienia postępowania, którą jest wykrycie nowych okoliczności lub środków dowodowych. Początek terminu do wniesienia skargi o wznowienie wyznaczała wiedza o istnieniu przedmiotowych pism, albowiem dopiero z tą chwilą Spółka miała faktyczną możliwość stwierdzenia, że zapadnie orzeczenie oparte na okolicznościach, które jako nowe w sprawie mogłyby mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zatem bieg terminu rozpoczynał się nie z chwilą wydania prawomocnego wyroku NSA, od którego można było wnieść skargę o wznowienie jak stanowi art. 270 P.p.s.a., ale już od momentu pozyskania informacji w dniu 13 grudnia 2018 r. i 23 stycznia 2019 r. Fakt, że miało to miejsce na długo przed zapadnięciem wyroku NSA - 23 stycznia 2020 r. dowodzi, że obiektywnie rzecz biorąc niemożliwe stało się wniesienie skargi o wznowienie oparte na takiej podstawie wznowienia. Dysponowanie wiedzą o pismach było momentem, w którym Spółka miała już pełnię informacji wystarczających do stwierdzenia, że istnieje podstawa wznowienia postępowania wymieniona w art. 273 § 2 P.p.s.a. W tych warunkach przyjąć należało, że Spółka wystąpiła o wznowienie postępowania bez zachowania trzymiesięcznego terminu wynikającego z art. 277 P.p.s.a., wiążąc bieg tego terminu z chwilą wydania prawomocnego wyroku NSA a nie z momentem pozyskania informacji o pismach urzędowych, których treść wskazuje na nowe okoliczności mogące uzasadniać stwierdzenie nieważności postanowienia Miejskiego Konserwatora Zabytków z [...] lutego 2016 r. Fakt, że droga sądowa do wniesienia skargi o wznowienie jest zamknięta nie pozbawia Spółki możliwości ochrony swych praw bowiem możliwe jest wystąpienie o stwierdzenie nieważności postanowienia Miejskiego Konserwatora Zabytków z [...] lutego 2016 r. Spółka wskazała nawet, że z takim wnioskiem do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wystąpiła w dniu 9 kwietnia 2020 r., czyli na długo przed wniesieniem skargi o wznowienie. Ta okoliczność miała także uzasadniać zawieszenie niniejszego postępowania na podstawie art. 56 P.p.s.a. do czasu rozstrzygnięcia w zakresie stwierdzenia nieważności. Aktualnie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] października 2021 r. znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. postanowienia, a Spółka wniosła skargę na wydane przez Ministra postanowienie do WSA w Warszawie. Wobec tego, uznać należało, że termin do wniesienia skargi o wznowienie nie został dotrzymany. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 280 § 1 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.