VI SA/Wa 441/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędzia WSA Magdalena Maliszewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 listopada 2020 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie wykreślenia z rejestru agencji zatrudnienia oddala skargę UZASADNIENIE M. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej również jako "skarżąca", "spółka" lub "strona"), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej także jako "SKO", ""Kolegium", organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją utrzymana została w mocy decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] orzekająca o wykreśleniu skarżącej z rejestru agencji zatrudnienia. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 18m ust. 1 pkt 6 w związku z art. 19f ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1409, dalej jako "ustawa o promocji zatrudnienia"), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 570) oraz z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej "k.p.a."). Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie fatycznym: Pismem z dnia [...] grudnia 2018 r., skierowanym do agencji zatrudnienia mających siedzibę na terenie województwa [...], Marszałek Województwa [...] przypomniał o wynikającym z art. 19 f ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia, złożenia mu, w terminie do dnia 31 stycznia 2019 r., informacji o działalności agencji zatrudnienia za rok 2018. Jednocześnie wskazał prawidłowe sposoby przekazania ww. informacji (w wersji papierowej lub elektronicznej) oraz adres strony, gdzie formularz jest dostępny. Z uwagi na okoliczność, że skarżąca nie przedstawiła Marszałkowi Województwa [...] stosownej informacji o działalności agencji zatrudnienia za rok 2018 w terminie do dnia 31 stycznia 2019 r., ten pismem z dnia 6 marca 2019 roku, wystosował do skarżącej wezwanie do usunięcia, w terminie 7 dni, naruszenia warunku prowadzenia agencji zatrudnienia określonego w art. 19f ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia poprzez przedstawienie informacji o działalności agencji zatrudnienia za rok 2018. Skarżąca odebrała wezwanie w dniu 12 marca 2019 r., jednakże w zakreślonym terminie stosownej informacji nie przedłożyła. W dniu 1 kwietnia 2019 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło pismo spółki, w którym Prezes Zarządu, wyraził czynny żal w związku z niedopełnieniem czynności formalnych. Do pisma nie załączono nadal wymaganej informacji. W zaistniałej sytuacji Marszałek Województwa [...] pismem z dnia 2 kwietnia 2019 roku zawiadomił spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wykreślenia jej z rejestru agencji zatrudnienia, co też nastąpiło na mocy decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] kwietnia 2019 roku. W odwołaniu od decyzji Marszałka Województwa [...] spółka podkreśliła, że nie dotrzymała terminów na złożenie informacji rocznej z przyczyn obiektywnych, wyjaśniając jednocześnie, że wspomniana informacja została złożona za pośrednictwem profilu zaufanego w dniu 11 kwietnia 2019 r. oraz następnego dnia bezpośrednio do organu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. SKO podkreśliło, że zgodnie z art. 18m ust. 1 pkt 6 ustawy o promocji zatrudnienia, marszałek województwa wykreśla, w drodze decyzji, podmiot wpisany do rejestru w szczególności w przypadku nieusunięcia przez podmiot, w wyznaczonym terminie, naruszeń warunków prowadzenia agencji zatrudnienia określonych w art. 19 pkt 1 i art. 19e-19h. Organ odwoławczy podkreślił, że przepis art 18m ust 1 pkt 6 przedmiotowej ustawy nie dopuszcza usunięcia naruszenia w dowolnym terminie, lecz w terminie wyznaczonym przez organ. Katalog przyczyn wykreślenia jest katalogiem zamkniętym, a w przypadku, o którym mowa w art. 18m ust. 1 pkt 6 ustawy, wykreślenie ma charakter obligatoryjny, jeśli nastąpi choć jedna z wskazanych w tym przepisie przyczyn, to znaczy agencja dopuści się naruszenia choć jednego z wymienionych tam warunków. W ocenie Kolegium zgromadzony materiał dowodowy pozwala stwierdzić ponad wszelką wątpliwość, że skarżąca agencja zatrudnienia nie dopełniła warunku powiadomienia właściwego organu o działalności agencji zatrudnienia w zakresie świadczenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej usług, o których mowa w art. 18 ust. 1, w terminie do dnia 31 stycznia każdego roku za rok poprzedni, określonego w art. 19f ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia, jak też nie usunęła tego naruszenia w terminie wskazanym przez organ I instancji. Zatem [...] nie mógł wydać innej decyzji na podstawie art. 18m Marszalek [...] ust. 1 pkt 6 w zw. z art 19f ust 1 ustawy o promocji zatrudnienia, jak tylko wykreślić podmiot ten z rejestru agencji zatrudnienia. W skardze na powyższą decyzję z dnia [...] stycznia 2020 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 18m ust. 1 pkt 6 ustawy o promocji zatrudnienia przez jego błędną wykładnię, polegające na przyjęciu, że zakres zastosowania normy wynikającej z tego przepisu, nie obejmuje przesłanki winy - art. 1 § 3 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny, przez jego niezastosowanie na zasadzie analogii, a w konsekwencji nieustalenie, że skarżąca nie popełniła naruszenia ponieważ nie można przypisać jej winy, - art. 415 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, przez jego niezastosowanie na zasadzie wnioskowania a fortiori, a w konsekwencji nieustalenie, że skarżąca nie ponosi odpowiedzialności, skoro naruszenie (bezprawność), powstała bez jej winy, - art. 2 Konstytucji RP, przez jego niezastosowanie, a w konsekwencji zastosowanie art. 18m ust. 1 pkt 6 ww. ustawy, bez związku z elementem winy, jako przesłanki odpowiedzialności karnej - co jest nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego. - art. 7, 8 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez oparcie rozstrzygnięcia na niewyjaśnionym, niekompletnym stanie faktycznym, - 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że przedmiotowa sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374) i zarządzenia Przewodniczącego Wydziału VI Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2020 r., w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw w trybie zwykłym. W ramach tej kontroli, tak jak w każdym przypadku sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej "p.p.s.a."). Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że skarga nie jest zasadna. Wbrew zarzutom skargi, w ocenie Sądu, stan faktyczny w sprawie został ustalony przez organy prawidłowo i zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Należy podkreślić, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie. W przedmiotowej sprawie Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji publicznej, albowiem stan faktyczny został ustalony z zachowaniem reguł procedury administracyjnej. Ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny stał się stanem faktycznym przyjętym przez Sąd (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010r., sygn. akt II FPS 8/09). Przesądzenie o prawidłowości przyjętych za podstawę zaskarżonego orzeczenia ustaleń faktycznych umożliwia ocenę procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 18m ust. 1 pkt 6 i art. 19 pkt 1 oraz art. 19f ustawy o promocji zatrudnienia. Zgodnie z art. 18m ust. 1 pkt 6 ww. ustawy marszałek województwa wykreśla, w drodze decyzji, podmiot wpisany do rejestru w przypadku nieusunięcia przez podmiot, w wyznaczonym terminie, naruszeń warunków prowadzenia agencji zatrudnienia określonych w art. 19 pkt 1 i art. 19e-19h. Z kolei w myśl art. 19f tej ustawy, agencja zatrudnienia ma obowiązek przedstawiania marszałkowi województwa informacji o działalności agencji zatrudnienia w zakresie świadczenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej usług, o których mowa w art. 18 ust. 1, w terminie do dnia 31 stycznia każdego roku za rok poprzedni, zawierającej w szczególności: 1) liczbę osób, z uwzględnieniem obywatelstwa, które podjęły pracę za pośrednictwem agencji zatrudnienia według grup elementarnych zawodów zgodnie z obowiązującą klasyfikacją zawodów i specjalności dla potrzeb rynku pracy, a w przypadku kierowania do pracy za granicą u pracodawców zagranicznych także z podaniem państw zatrudnienia; 2) liczbę pracodawców oraz osób korzystających z usług doradztwa personalnego i poradnictwa zawodowego; 3) liczbę osób skierowanych przez agencję zatrudnienia do pracy tymczasowej, z podaniem obywatelstwa cudzoziemców skierowanych do pracy tymczasowej; 4) informację o zrzeszeniu agencji zatrudnienia w związkach branżowych. W przypadku konieczności zmiany informacji o działalności agencji zatrudnienia, o której mowa w ust. 1, agencja zatrudnienia przedstawia marszałkowi województwa zmienioną informację w terminie do dnia 1 marca danego roku (art. 19f ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia). Z przepisów tych jednoznacznie wynika, że decyzja o wykreśleniu z rejestru agencji zatrudnienia ma charakter decyzji związanej i stanowi sankcję za naruszenie warunków prowadzenia agencji zatrudnienia. Jednym z tych warunków jest terminowe złożenie w danym roku informacji o działalności agencji dotyczącej roku poprzedniego. Przy czym wydanie decyzji musi być poprzedzone wystosowaniem przez organ wezwania do usunięcia uchybień w wyznaczonym w terminie. Dopiero bowiem nieuczynienie zadość wezwaniu obliguje do skreślenia agencji z rejestru. Skoro, w realiach przedmiotowej sprawy, skarżąca nie przedstawiła w wymaganym terminie, czyli do dnia 31 stycznia 2019 roku, marszałkowi województwa informacji o swojej działalności w roku 2018, dopuściła się naruszenia jednego z warunków prowadzenia agencji zatrudnienia określonego w art. 19f ww. ustawy. Tym samym marszałek województwa zobowiązany był wezwać spółkę do usunięcia powstałego naruszenia, co też uczynił pismem z dnia 6 marca 2019 roku. Z akt sprawy wynika przy tym, że skarżąca wezwanie odebrała w dniu 12 marca 2019 r., przy czym w wyznaczonym jej, siedmiodniowym terminie, wymaganej informacji nie przedłożyła. Zgodnie natomiast z art. 18m ust. 1 pkt 6 cyt. ustawy, w przypadku nieusunięcia przez podmiot wpisany do rejestru, w wyznaczonym terminie, naruszeń warunków prowadzenia agencji zatrudnienia określonych w art. 19 pkt 1 i art. 19e-19h, marszałek województwa wykreśla, go, w drodze decyzji, z rejestru. Konstrukcja powyższego przepisu wyklucza w istocie jakąkolwiek możliwość zastosowania uznania administracyjnego za strony organu. Sankcja ta jest więc stosowana przez marszałka województwa, bez względu na okoliczności towarzyszące danemu naruszeniu, w tym ewentualną możliwość przypisania, bądź nie, winy osobom zarządzającym agencją zatrudnienia. Odnosząc się do zarzutów skargi, podkreślenia wymaga, że nieuzasadnione jest odwoływanie się, w drodze analogii, do konieczności uwzględnienia przez organ administracji publicznej kryterium winy, determinującego odpowiedzialność karną, bądź cywilną z tytułu czynu niedozwolonego, w ramach postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy art. 18m ust. 1 pkt 6 ustawy o promocji zatrudnienia. Otóż zgodnie z zasadą ogólną praworządności (art. 6 k.p.a.), mającą walor zasady konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), organy administracji mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa. Nie sposób wyobrazić sobie, w świetle zasady praworządności, samodzielnego definiowania, każdorazowo na kanwie konkretnej sprawy, przez organ, w sposób całkowicie dowolny, zasadności zastosowania, bądź nie, sankcji ujętych w art. 18m ustawy o promocji zatrudnienia, poprzez ocenę okoliczności ich zaistnienia związanych chociażby z możliwością przypisania ewentualnej winy osobom zarządzającym danym podmiotem, w sytuacji, gdy tego typu kryteria nie znajdują umocowania w powszechnie obowiązujących przepisach. W ocenie Sądu, niezasadne są także zarzuty dotyczące naruszenia przez SKO przepisów postępowania. Organ zgromadził dowody niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Dokonał wszechstronnej analizy całokształtu materiału dowodowego i wyczerpująco zbadał istotne okoliczności faktyczne sprawy służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej. Strona miała możliwość czynnego uczestniczenia w każdym stadium postępowania i na bieżąco była informowana o podejmowanych przez organ działaniach. Przeprowadzone zatem postępowanie administracyjne odpowiadało wymogom prawa, w tym zasadzie przeprowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W świetle powyższego, decyzja I instancji została wydana zgodnie z prawem, co uzasadniało jej utrzymanie w mocy zaskarżoną decyzją. Reasumując, w ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, jak również przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.