II GSK 1154/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Trzecki po rozpoznaniu w dniu 6 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J.P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 81/22 w sprawie ze skargi J.P. na uchwałę Rady Miasta Szczecin z dnia 22 września 2020 r. nr XI/661/20 w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania, opłat za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania na drogach publicznych i sposobu ich pobierania postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Postanowieniem z 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 81/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę J.P. na uchwałę Rady Miasta Szczecin z 22 września 2020 r. nr XXI/661/20 w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania, opłat za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania na drogach publicznych i sposobu ich pobierania. Sąd pierwszej instancji wskazał, że orzekał po wydaniu przez NSA wyroku z 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 1853/21, uchylającego wyrok WSA w Szczecinie z 24 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 414/21, o oddaleniu skargi J.P. w zakresie zarzutów wskazanych w pkt 1 i 2 oraz odrzuceniu skargi J.P. w pozostałym zakresie. NSA wskazał, że nastąpił przypadek, o którym mowa w art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559, dalej "u.s.g."), tzn. ta sama uchwała organu gminy (uchwała Rady Miasta Szczecin nr XXI/661/20 z 22 września 2020 r.) była już w całości przedmiotem oceny sądu administracyjnego i sąd oddalił skargę Prokuratora Prokuratury Rejonowej Szczecin-Niebuszewo w Szczecinie (sygn. akt I SA/Sz 215/21). Zdaniem NSA, Sąd pierwszej instancji powinien był zatem rozważyć wystąpienie powagi rzeczy osądzonej co do całości uchwały, a nie tylko co do niektórych jej fragmentów, skoro poprzednia skarga rozstrzygnięta już przez sąd dotyczyła całej uchwały. Na marginesie NSA wyjaśnił, że część orzecznictwa dopuszcza wprawdzie wyjątkowo możliwość wielokrotnej kontroli tej samej uchwały przez NSA "w granicach interesu prawnego skarżącego" (np. w odniesieniu do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego), ale zasada ta nie mogła mieć zastosowania w sprawie, gdyż poprzednia skarga na tę samą uchwałę została wniesiona przez Prokuratora, a zatem w celu ochrony praworządności, a nie w celu ochrony interesu prawnego skarżącego. Z tego powodu NSA uznał, że nieprawidłowe było stanowisko Sądu pierwszej instancji co do zakresu odrzucenia skargi, w tym w szczególności pogląd, że podlegał powtórnemu badaniu zgodności z prawem załącznik nr 2 do uchwały nr XXI/661/20 zmieniony przez załącznik nr 2 XXV/739/21 oraz § 1 ust. 2 uchwały nr XXI/661/20. Nadto, NSA stwierdził, że w dniu orzekania przez WSA o częściowym odrzuceniu skargi z powodu rozstrzygnięcia zawartego w wyroku WSA w Szczecinie z 13 maja 2021 r. o sygn. akt I SA/Sz 215/21, wyrok ten nie był prawomocny. Wyrok ten uprawomocnił się dopiero 19 listopada 2021 r. na skutek wyroku NSA z 19 listopada 2021 r. o sygn. akt II GSK 1618/21 oddalającego skargę kasacyjną. Postanowieniem z 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 81/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę J.P. na uchwałę z 22 września 2020 r., nr XXI/661/20. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że sprawa podlegała ponownej kontroli z uwzględnieniem zasady wynikającej z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej "p.p.s.a."). W świetle orzeczeń WSA w Szczecinie z 13 maja 2021 r. o sygn. akt I SA/Sz 215/21 oraz wyroku NSA z 19 listopada 2021 r. o sygn. akt II GSK 1618/21 Sąd pierwszej instancji stwierdził, że uchwała Rady Miasta Szczecin nr XXI/661/20 z 22 września 2020 r., objęta skargą J.P., w całości została już poddana kontroli sądu administracyjnego na skutek skargi Prokuratora Rejonowego Prokuratury Rejonowej Szczecin-Niebuszewo i została prawomocnie rozstrzygnięta wyrokiem WSA w Szczecinie z 13 maja 2021 r. oddalającym skargę. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 19 listopada 2021 r., II GSK 1618/21, oddalił bowiem skargę kasacyjną Prokuratora, a zatem kwestia legalności opisanej uchwały została ostatecznie rozstrzygnięta. Wobec tego Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga J.P. na uchwałę Rady Miasta Szczecin z 22 września 2020 r. nr XXI/661/20 podlegała odrzuceniu z uwagi na wystąpienie powagi rzeczy osądzonej, o której mowa w art. 101 ust. 2 u.s.g. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie art. 101 ust. 2 u.s.g. w związku z art. 171 oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi bez analizy zarzutów skarżącego podnoszonych w ramach niniejszego postępowania, które mając charakter indywidualny, nie mogły być przedmiotem rozpoznania sądu wcześniej orzekającego o legalności skarżonego aktu. Wskazał, że regulacja zawarta w art. 101 ust.2 u.s.g nie wyklucza możliwości kontroli tej samej uchwały ze skargi innego podmiotu w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, to jest w granicach naruszenia interesu prawnego skarżącego. Skarżący podkreślił, że sądy administracyjne rozpoznające skargi Prokuratora Rejonowego Prokuratury Rejonowej Szczecin-Niebuszewo w wyrokach z 13 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 215/21, oraz z 19 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1618/21, nie badały wszystkich przepisów skarżonych uchwał, a jedynie kwestionowane w treści skarg, co wynika wprost z uzasadnienia wyroku WSA w Szczecinie z 13 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 215/21, gdzie Sąd pierwszej instancji stwierdził: "W związku z powyższym Sąd przyjął, że wniosek Prokuratora o uchylenie zaskarżonych uchwał w całości odnosi się wyłącznie do kwestionowanych w skargach zapisów tych uchwał". Powyższe stwierdzenie wyraźnie wskazuje, że uchwała nie była poddana w całości kontroli Sądu, co także skutecznie podważa rozważania Sądu w przedmiotowym zakresie o rzekomym rozstrzygnięciu legalności opisanej uchwały. Prokurator Rejonowy Prokuratury Rejonowej Szczecin-Niebuszewo zarzucił uchwałom naruszenie zupełnie innych przepisów niż skarżący, a mianowicie: 1) art. 2 Konstytucji w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej przez niedostateczne uzasadnienie uchwały w zakresie wysokości podwyższenia opłat jednorazowych; 2) art. 7, art. 2, art. 94, art. 32 ust. 1 Konstytucji, art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., art. 13b ust. 4 pkt ustawy o drogach publicznych poprzez ustanowienie wbrew zasadzie równości abonamentu miesięcznego oraz opłaty zryczałtowanej dla posiadaczy pojazdów hybrydowych jedynie dla osób fizycznych rozliczających podatek dochodowy od osób fizycznych; 3) art. 7, art. 94 Konstytucji, art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 13 b ust. 4 u.d.p. w zakresie, w jakim rozpatrywanie reklamacji przez podmiot, któremu powierzono administrowanie Strefą Płatnego Parkowania; 4) art. 7, art. 94 Konstytucji, art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., art. 13f ust. 1 u.d.p. polegające na przekroczeniu przez Radę Miasta upoważnienia poprzez określenie, iż błędnie wprowadzona podstrefa lub numer rejestracyjny pojazdu przy dokonywaniu płatności oznacza niewniesienie opłaty za postój. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Szczecin wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie zarzut skargi kasacyjnej został sformułowany w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wynika z niego, że skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia przepisów postępowania może być uwzględniony tylko wówczas, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wykazanie potencjalnego wpływu uchybienia procesowego na wynik sprawy należy do strony wnoszącej skargę kasacyjną. Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który chociaż nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną, wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a., jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz także ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z wykazaniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Nie wystarczy zatem przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny. Zarzuty kasacyjne nieodpowiadające wskazanym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Zaznaczyć należy, że Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych lub ich uzasadnienia. W niniejszej sprawie zakres rozpoznania skargi uległ jeszcze większemu zawężeniu, ponieważ sprawa była już rozpoznawana przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z powyższego przepisu wynika, że sąd związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przez którą należy rozumieć ustalenie jednoznacznej normy na podstawie określonego przepisu prawa materialnego lub procesowego. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie, musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe. Nie obejmuje natomiast ocen dotyczących stanu faktycznego (B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 190). Ponadto, Sąd pierwszej instancji był również związany wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku NSA z 2 grudnia 2021 r. uchylającym wyrok Sądu pierwszej instancji (por. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a.). Wobec tego należy stwierdzić, że zarówno Sąd pierwszej instancji, jak również Naczelny Sąd Administracyjny – na mocy art. 170 i art. 171 p.p.s.a. – związane były wskazaniami zawartymi w prawomocnym wyroku z 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 1853/21. Z wyroku tego wynikało, że w świetle art. 101 ust. 2 u.s.g. uchwała organu gminy, która była już przedmiotem oceny sądu administracyjnego i sąd oddalił skargę, nie może być ponownie zaskarżona ani przez tego, kto ją zaskarżył, ani przez żaden inny podmiot. Skarga na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli w kwestii zgodności tej uchwały z prawem orzekał już sąd administracyjny i na którą skargę oddalił, musi zatem być potraktowana jako niedopuszczalna także wtedy, gdy została wniesiona przez podmiot inny niż we wcześniejszej sprawie. Z uwagi zaś na regulację z art. 134 § 1 p.p.s.a. NSA nakazał przyjęcie, że sąd administracyjny przeprowadza kontrolę danej uchwały z całym porządkiem prawnym, a nie w zakresie samej skargi. NSA wskazał, że Sąd pierwszej instancji powinien był rozważyć wystąpienie powagi rzeczy osądzonej co do całości uchwały, a nie tylko co do niektórych jej fragmentów, skoro poprzednia skarga rozstrzygnięta już przez Sąd dotyczyła całej uchwały. Wobec takiego brzmienia zaprezentowanej we wcześniejszym wyroku NSA wykładni przepisów prawa (art. 190 p.p.s.a.) i wskazań co do dalszego postępowania (art. 141 § 4 w związku z art. 193 p.p.s.a.) słusznie przyjął Sąd pierwszej instancji, że uchwała Rady Miasta Szczecin nr XXI/661/20 była w całości przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, który oddalił skargę Prokuratora Rejonowego Prokuratury Rejonowej Szczecin-Niebuszewo w wyroku z 13 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 215/21, utrzymanym w mocy wyrokiem NSA z 19 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1618/21. Z tego powodu należało zaś odrzucić skargę J.P. na tę uchwałę, Z uwagi na art. 101 ust. 2 u.s.g. i przywołaną powyżej wykładnię tego przepisu zaprezentowaną w wyroku NSA z 2 grudnia 2021 r. skarga J.P. na uchwałę Rady Miasta Szczecin nr XXI/661/20 podlegała odrzuceniu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjna J.P. oddalił. NSA nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego z uwagi na stanowisko wyrażone w uchwale NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, którym NSA w składzie obecnie rozpoznającym skargę był związany na mocy art. 269 § 1 p.p.s.a.