II SA/Bd 488/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2020 r. sprawy ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia zadłużenia z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych uchyla zaskarżoną decyzję. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...], Prezydent Miasta T. odmówił A. A. (skarżącej) umorzenia w całości zadłużenia z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w wysokości [...] zł oraz umorzył w części zadłużenie z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, tj. odsetki, w kwocie [...]zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że decyzjami własnymi z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] oraz [...] organ uznał za nienależnie pobrany zasiłek rodzinny wypłacony skarżącej w okresie od [...] lutego 2012 r. do [...] sierpnia 2012 r. oraz od [...] lutego 2013 r. do [...] lutego 2013 r., na rzecz jej dziecka i zobowiązał do jego zwrotu. Przywoławszy treść art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2220, dalej "u.ś.r.") organ wskazał, że zgodnie ze złożonymi oświadczeniami skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe w mieszkaniu o pow. 48,7 m˛ wymagającym remontu, podstawowym źródłem jej utrzymania jest emerytura, otrzymuje pomoc finansową od rodziny, jest po wylewie, cierpi na żylaki, zespół jelita drażliwego i powinna kontrolować się odnośnie pogłębionej mammografii, a nadto jest stroną w postępowaniu o zwrot zadłużenia spółdzielni mieszkaniowej, jej syn zmarł. Stwierdził, że "biorąc pod uwagę przychody i wydatki" miesięczny dochód skarżącej wynosi [...] zł, że w jego ocenie jedyną przesłanką wskazaną w prośbie o umorzenie jako przesłankę tego umorzenia są problemy zdrowotne skarżącej, że umorzenie jest ulgą o charakterze ostatecznym, niweczącym roszczenie Skarbu Państwa, w przeciwieństwie do innych wymienionych w art. 30 ust. 1 u.ś.r. (rozłożenia na raty oraz odroczenia terminu spłaty), oraz że do nienależnego pobrania świadczeń doszło z winy skarżącej. W ocenie organu w sprawie nie zaistniały przesłanki uzasadniające przychylenie się do wniosku skarżącej, nie zmieniły też tego oświadczenia składane w toku postępowania wskazujące na jej bardzo trudną sytuację: problemy z opłatą czynszu i zły stan zdrowia. Organ stwierdził, że pobierana przez skarżącą emerytura w wysokości [...] zł wraz z pomocą finansową od rodziny stanowią niewielkie, ale jednak stałe dochody pozwalające na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Zauważył, że przedstawiona dokumentacja medyczna pochodzi z 2018 r. i nie odnosi się do wszystkich wymienianych przez skarżąca problemów zdrowotnych, a nadto nie przedstawiła imiennych faktur VAT potwierdzających zakup leków. Końcowo stwierdził, że sytuacja rodzinna i dochodowa osoby ubiegającej się o umorzenie należności musi ją wyróżniać spośród innych rodzin, które także otrzymywały świadczenia rodzinne. Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji, w którym skarżąca podkreśliła swoją ciężką sytuację finansową i zdrowotną, kontestując twierdzenia organu I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] marca 2020 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta. W uzasadnieniu, po przytoczeniu stanu faktycznego, treści art. 30 ust. 9 u.ś.r. oraz po poczynieniu rozważań dotyczących konstrukcji uznania administracyjnego oraz szczególnie uzasadnionego przypadku, SKO stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo ocenił kwestię istnienia przesłanki do umorzenia należności. Według organu odwoławczego z uwagi na trudną sytuację skarżącej prawidłowo organ I instancji umorzył jej spłatę zadłużenia w zakresie odsetek, i zasadnie uznał, że sytuacja faktyczna rodziny skarżącej nie nosi znamion szczególnych okoliczności umożliwiających zastosowanie ulgi w postaci umorzenia całości zadłużenia i co potwierdza zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. W skardze na powyższą decyzję A. A. podniosła, że w jej sytuacji zachodzą szczególne okoliczności w rozumieniu art. 30 ust. 9 u.ś.r. albowiem nie pobrała ona nienależnych świadczeń, grozi jej strata mieszkania, i ma trudną sytuację rodzinną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, choć z innych względów niż w niej wskazanych. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, wydaną w przedmiocie odmowy umorzenia w całości zadłużenia z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych (zasiłku rodzinnego). Jako podstawę prawną powyższego rozstrzygnięcia, organy obu instancji wskazały przepis art. 30 ust. 9 u.ś.r., zgodnie z którym organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Dla każdego postępowania kluczowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe ustalenie praw i obowiązków strony tego postępowania. Inaczej rzecz ujmując, tylko dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem praw i obowiązków strony postępowania administracyjnego (vide: wyrok NSA z 9 maja 2006 r., II FSK 742/05, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) Decyzja podejmowana w oparciu o art. 30 ust. 9 u.ś.r. rozstrzyga o zastosowaniu wobec wnioskodawcy jednej z wymienionych w niej ulg w spłacie zadłużenia z tytułu nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego, z uwagi na wystąpienie po stronie przesłanki szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny. Zwrot "szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny" to całokształt sytuacji materialnej, zdrowotnej, i życiowej wnioskodawcy. Przesłanka ta winna być badana pod kątem oceny indywidualnej, przy uwzględnieniu wszystkich tych okoliczności, które w konkretnej sprawie kształtują sytuację wnioskodawcy i jego rodziny jako szczególną z punktu widzenia słuszności i zasadności zastosowania wnioskowanej ulgi (vide: wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 941/19 – dostępny jw.). Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego nabiera szczególnego znaczenia w kontekście decyzji takich jak wymieniona, a więc podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, zakładających możliwość wyboru przez organ określonego kierunku rozstrzygnięcia, jednak dopiero po ustaleniu istnienia wymienionych w przepisach prawa przesłanek. Wskazać należy, że kontrola sądowoadministracyjna takich decyzji ogranicza się tylko do oceny poprawności procedowania organów w zakresie zgromadzenia wszelkich koniecznych dowodów do wydania rozstrzygnięcia, jak też wszechstronnego rozważenia okoliczności sprawy i w końcu poprawnego uzasadnienia podjętej decyzji. Jakiekolwiek braki w ustaleniach stanu faktycznego sprawy rozstrzygniętej decyzją uznaniową dyskwalifikują taką decyzję jako podjętą przedwcześnie, niepozwalającą na weryfikację poprawności rozumowania organu wobec całokształtu okoliczności właściwych stronie. Taka sytuacja zaistniała w kontrolowanej sprawie. W ocenie Sądu nie zostało w sposób kompleksowy ustalone, jak kształtuje się sytuacja życiowa skarżącej, w tym przede wszystkim jej sytuacja materialna. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji miesięczny dochód skarżącej wynosić ma [...] zł. Jakkolwiek organ ten wskazał, że kwota ta wynika z przychodów i wydatków, to nie przytoczył tych kwot, ani nie dokonał jakiejkolwiek operacji obliczeniowej, w konsekwencji czego nie jest wiadomym, jak obliczył ów dochód. Tymczasem z "oświadczenia o stanie majątkowym zdolności płatniczej", skarżącej wynika, że otrzymuje ona emeryturę w kwocie [...]zł. oraz [...] zł. pomocy rodziny. Swoje wydatki zaś określiła na kwoty: - [...] zł., tytułem czynszu, - [...] zł. za energię elektryczną, - [...] zł. internet i tv, oraz [...] zł na leki. Z powyższego wynika, że łączny przychód skarżącej wynosi [...] zł. (1129,32 zł. oraz [...] zł.), od którego należy odjąć kwotę łącznych wydatków w kwocie [...]zł. (497,92 zł., plus [...] zł. plus [...] zł. plus [...] zł.), co daje kwotę [...]Kwota ta jest więc niższa od przyjętej przez organ. Należy też zauważyć, że deklaracja skarżącej o otrzymywanej pomocy od rodziny w kwocie [...]zł. nie została uściślona, poprzez ustalenie, czy jest to pomoc udzielana co miesiąc, czy incydentalnie. Kwestia ta, jako wymagająca doprecyzowania, albowiem ma to wpływ na obliczenie kwoty pozostającej stronie na utrzymanie. Organ I instancji poczynił zatem ustaleni faktyczne, zasadnicze z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o art. 30 ust. 9 u.ś.r., w sposób niedokładny i sprzeczny z tym, co wynika ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji. Ponadto, za niezgodną z okolicznościami wynikającymi z zebranej dokumentacji uznać należy konstatację organu I instancji, jakoby jedyną przesłanką wskazywaną przez skarżącą, mającą świadczyć o wystąpieniu po jej stronie "szczególnie uzasadnionych okoliczności", jest jej zły stan zdrowia. Zarówno we wniosku o umorzenie zadłużenia, jak i oświadczeniu o stanie majątkowym i zdolności płatniczej (oraz dalej: w odwołaniu oraz skardze), skarżąca konsekwentnie przywołuje, że istnieje po jej stronie zadłużenie wobec opłat czynszowych na rzecz spółdzielni mieszkaniowej, i na tej podstawie toczy się proces sądowy przed sądem cywilnym, którego jest stroną pozwaną. Okoliczności te potwierdzają zawarte w aktach sprawy wezwanie do zapłaty kwoty [...]zł zadłużenia (k. 7.5 akt adm.) oraz zawiadomienie o posiedzeniu sądu w sprawie z powództwa spółdzielni m.in. przeciwko skarżącej (k. 7.4). Nie jest zatem tak, że sytuacja życiowa skarżącej powinna być oceniana jedynie przez pryzmat jej stanu zdrowia. Jak wskazano, badanie wystąpienia przesłanki szczególnie uzasadnionych okoliczności powinno dokonywać się z uwzględnieniem wszystkich tych okoliczności, które w konkretnej sprawie kształtują sytuację wnioskodawcy. W ocenie Sądu taką okolicznością są bez wątpienia pozostałe, względem zadłużenia wynikającego z decyzji o uznaniu pobranych świadczeń za pobrane nienależnie i zobowiązaniu do ich zwrotu, roszczenia wierzycieli obciążające wnioskodawcę–dłużnika, mają one istotny wpływ na jego sytuację materialną. Stwierdzić należy, że organ odwoławczy, rozpoznając ponownie sprawę, pominął wykazane wyżej uchybienia, w ogóle nie pochylając się nad indywidualnymi uwarunkowaniami rozstrzyganej sprawy. Bezkrytycznie przyjął ustalenia organu I instancji, nie odnosząc się w żadnym miejscu uzasadnienia do tego, jak kształtują się miesięczne wydatki i przychody (jaki jest jej miesięczny dochód). Podobnie jak organ I instancji, organ odwoławczy pominął kwestię toczącego się postępowania sądowego w przedmiocie zadłużenia skarżącej wynikającego należnych spółdzielni mieszkaniowej opłat czynszowych. Z uwagi na powyższe nie sposób uznać, by w prowadzonym w kontrolowanej sprawie postępowaniu administracyjnym, stosownie do uregulowań zawartych w art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020, poz. 256, dalej "k.p.a."), doszło do wydania decyzji poprzedzonej dokładnym ustaleniem stanu faktycznego istotnego w sprawie, z poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej nakładającej obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. W ramach omawianej zasady mieści się także wymóg dokonania przez organ oceny wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie, niezbędnych do właściwego ustalenia jej stanu faktycznego. Mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, że nie zachodzą przesłanki do wnioskowanego przez skarżącą rozstrzygnięcia – umorzenia wskazanego zadłużenia. Uzasadnienia decyzji obu instancji w sposób oczywisty nie spełniają też wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., tj. wskazania faktów, które organy uznały za udowodnione, dowodów, na których się oparły, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej. W ponownym postępowaniu organ winien podjąć decyzję po skrupulatnym rozpatrzeniu zebranego materiału dowodowego, uzupełnionego w zakresie dotyczącym uzyskiwanej przez skarżącą pomocy finansowej od rodziny, ewentualnie w zakresie ponoszonych przez nią wydatków na stale przyjmowane leki. Organ ponadto powinien stosownie do art. 107 § 3 k.p.a., wskazać szczegółowo powody swojego rozstrzygnięcia istotne w świetle art. 30 ust. 9 u.ś.r. tj. na jakiej podstawie stwierdził (lub nie) zaistnienie po stronie skarżącej szczególnie uzasadnionych okoliczności warunkujących zastosowanie wnioskowanej ulgi w postaci umorzenia zadłużenia. Takie uzasadnienie jest konieczne mając na względzie właściwe rozumienie celu i funkcji opisanej w ww. przepisie instytucji, wprowadzającej wyjątek od zasady obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia (art. 30 ust. 1 u.ś.r.) ze względu na wyjątkowo trudną sytuację życiową dłużnika. W ocenie Sądu, dostrzeżone braki mogą zostać usunięte przez organ II instancji, w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Przepis art. 136 § 1 k.p.a. pozwala także organowi odwoławczemu na zlecenie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania w tym zakresie organowi I instancji, który decyzję wydał. Wskazać należy, że wynikająca z art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, iż wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia kończącego to postępowanie. Zarówno postępowanie pierwszoinstancyjne, jak i odwoławcze mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza wydania decyzji co do meritum sprawy przez organ odwoławczy. Ze względu na stwierdzone naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a., prowadzące do niewyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych sprawy, Sąd nie mógł dokonać kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem zgodności z przepisami prawa materialnego, tj. z art. 30 ust. 9 u.ś.r. i w tym też zakresie rozpatrzenie zarzutów skarżącej byłoby przedwczesne. Sąd za nieprawidłowe uznał jednak stanowisko skarżącej, kontestujące nienależne pobranie przez nią świadczeń rodzinnych – decyzje rozstrzygające w tym przedmiocie nie zostały zakwestionowane przez skarżącą w trybie odwoławczym, korzystają z domniemania legalności, są ostateczne i wywołują określone skutki prawne (m.in. stanowią tytuł do dochodzenia stwierdzonych w nich należności). Nie przesądzając zatem o wyniku rozpoznania sprawy przez organ, Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) - orzekł jak w sentencji wyroku. Przy ponownym rozpatrzeniu niniejszej sprawy obowiązkiem organów będzie ponowne wyjaśnienie niezbędnych okoliczności mających na celu ustalenie dochodu skarżącej oraz rozważenie wszelkich istotnych dla jej sytuacji życiowej okoliczności, mających wpływ na stwierdzenie wystąpienia sytuacji opisanej w art. 30 ust. 9 u.ś.r. i zastosowanie przewidzianej w nim, wnioskowanej przez skarżącą, instytucji. Rozstrzygnięcie zostanie uzasadnione w sposób zgodny z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a.