III SAB/Lu 13/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 września 2020 r. sprawy ze skargi M. R. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w B. w przedmiocie ustalenia i wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy z związku ze zwolnieniem ze służby w Policji I. zobowiązuje Komendanta Powiatowego Policji w B. do rozpoznania wniosku M. R. z dnia [...] kwietnia 2020 r. o wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji – w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Komendanta Powiatowego Policji w B. na rzecz M. R. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2020 r., skierowanym do Komendanta Policji, skarżący M. R. wniósł o dokonanie czynności materialno-technicznej w postaci wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz urlopy dodatkowe w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji na podstawie rozkazu personalnego Komendanta Policji nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. W wypadku odmowy wypłaty wymienionego świadczenia finansowego skarżący wniósł o wszczęcie postępowania administracyjnego i zakończenie go w ustawowo określonym terminie wydaniem decyzji administracyjnej, ze wskazaniem w osnowie decyzji, jakiego świadczenia i w jakiej wysokości rachunkowej organ odmawia wypłaty. Ponadto M. R. wniósł o wydanie zaświadczenia potwierdzającego ilość dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub/i urlopu dodatkowego przysługującego skarżącemu w dniu zwolnienia ze służby. W odpowiedzi na wniosek, który wpłynął do organu w dniu [...] kwietnia 2020 r., Komendant Policji pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] wyjaśnił, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102) orzekł o niezgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji jedynie w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze [...] części miesięcznego uposażenia. Jednocześnie wyrok ten nie rozstrzygnął, czy zgodne z Konstytucją RP będzie przyjęcie wysokości przelicznika [...] lub [...] części miesięcznego uposażenia. Dlatego w tej kwestii niezbędna jest inicjatywa ustawodawcza i jednoznaczne określenie wysokości przelicznika do ustalenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Natomiast w świetle art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy Policji działają na podstawie i w granicach prawa. Przepis ten statuuje zasadę legalizmu, według której prawo powinno nie tylko stanowić kompetencję do działania, ale również być źródłem nakazów i zakazów wyznaczających ramy prawne owego działania. Kompetencji do działania nie można domniemywać, konstruują ją przepisy o różnym charakterze (przepisy materialne, proceduralne, ustrojowe). Celem zasady legalizmu jest przeciwdziałanie dowolności i arbitralności działania organów państwa oraz poddanie tego działania kontroli w oparciu o kryterium zgodności z obowiązującym prawem. Działania organów bez podstawy prawnej i poza granicami prawa albo z naruszeniem tych granic są zawsze nielegalne i mogą rodzić odpowiedzialność konstytucyjną i karną osób te działania podejmujących, a także odpowiedzialność odszkodowawczą państwa. W związku z powyższym, w ocenie Komendanta Policji brak jest obecnie podstawy prawnej umożliwiającej organowi Policji obliczenie i wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz dodatkowy. Organ zauważył, że prowadzone prace legislacyjne dotyczą nie tylko ustalenia przelicznika do ustalenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, ale także ewentualnego wprowadzenia przez ustawodawcę przepisów przejściowych rozstrzygających kwestię, do jakich zdarzeń prawnych, bądź podmiotów nowe przepisy prawa znajdą zastosowanie. W konkluzji organ stwierdził, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz dodatkowy zostanie wypłacony wnioskodawcy po określeniu przez ustawodawcę wysokości przelicznika za każdy dzień niewykorzystanego przez policjanta urlopu. Wraz z pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. organ przesłał skarżącemu zaświadczenie o niewykorzystanych urlopach wypoczynkowych oraz dodatkowych, które przysługiwały w dniu zwolnienia M. R. ze służby w Policji, to jest w dniu [...] stycznia 2020 r. Pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. skarżący wniósł do Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. ponaglenie na podstawie art. 37 k.p.a. w związku z niezałatwieniem jego wniosku. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r. Komendant Wojewódzki Policji w L. uznał, że Komendant Policji nie dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku M. R. z dnia [...] kwietnia 2020 r. Komendant Wojewódzki Policji w L. w uzasadnieniu rozstrzygnięcia podkreślił, że istniejąca aktualnie w systemie prawnym luka, wobec obowiązków działania administracji publicznej na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), uniemożliwia ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego. W ocenie organu wyższego stopnia w aktualnym stanie prawnym organ rozpatrując kwestię wypłaty ekwiwalentu może powstrzymać się przed rozstrzygnięciem w tym zakresie do czasu zakończenia prac legislacyjnych i wydać decyzję dopiero po wejściu w życie stosownych regulacji. M. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Komendanta Policji w przedmiocie załatwienia wniosku z dnia [...] kwietnia 2020 roku o wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz urlopy dodatkowe w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji na podstawie rozkazu personalnego Komendanta Policji nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 35 § 3 i następne k.p.a. poprzez przekroczenie ustawowo określonego terminu i niezakończenie postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2020 r. Powołując się na powyższy zarzut, skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 30 dni, licząc od dnia wydania rozstrzygnięcia w sprawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący wniósł także o rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie organ wniósł o rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem kontroli sądowej nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie, w określonym przez prawo terminie. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane lub dokonane. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a. jest zasada jego szybkości. Organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W świetle art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, takim środkiem jest przewidziane w art. 37 § 1 k.p.a. ponaglenie, wnoszone do organu wyższego stopnia. Dopiero po wniesieniu ponaglenia strona może wnieść skargę do sądu administracyjnego. Przy tym skarga jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy stanowisko organu wyższego stopnia było pozytywne, czy negatywne, a nawet – czy ponaglenie zostało rozpoznane. Wystarczające jest zatem wykazanie złożenia przez stronę skarżącą ponaglenia do organu wyższego stopnia. Stosownie do art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W niniejszej sprawie opisany wymóg formalny wniesienia skargi na bezczynność organu został zachowany, gdyż skarżący przed wniesieniem skargi do Sądu wniósł ponaglenie do organu wyższego stopnia – Komendanta Wojewódzkiego Policji w L.. W konsekwencji nie zachodzą negatywne przesłanki do merytorycznego rozpoznania skargi. Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W świetle art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność ma miejsce w sytuacji, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi zatem wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). W świetle art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności Komendanta Policji polegającej na niezałatwieniu wniosku skarżącego M. R. o wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz urlopy dodatkowe w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. W ocenie Sądu czynność Komendanta Policji polegająca na udzieleniu skarżącemu w dniu [...] kwietnia 2020 r., a zatem w terminie przewidzianym w art. 35 § 1 k.p.a., pisemnej odpowiedzi i poinformowanie, że wniosek nie może być aktualnie rozpoznany z uwagi na brak podstawy prawnej, z dodatkowym wskazaniem, że będzie on rozpoznany po nowelizacji przepisów ustawy o Policji – nie stanowi zgodnego z prawem sposobu załatwienia sprawy opisanej we wniosku skarżącego. W art. 115 a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 z późn. zm.) przewidziano, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r., poz. 2102) uznał art. 115a w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia za niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Powyższy wyrok ma charakter zakresowy, a więc należy do orzeczeń, w których sentencji Trybunał stwierdza zgodność albo niezgodność z konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, czasowym lub przedmiotowym) zakresie jego zastosowania. W przypadku wyroków zakresowych mamy do czynienia z przypisaniem atrybutu konstytucyjności lub niekonstytucyjności nie całej jednostce redakcyjnej tekstu prawnego, lecz jej określonemu fragmentowi, a dokładnie pewnej normie prawnej, która? można w całości lub części dekodować z określonego przepisu prawnego (por. T. Woś "Wyroki interpretacyjne i zakresowe w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego", Studia Iuridica Lublinensia, rok XXV, vol. 3 2016 s.990 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2819/19). Przeprowadzona przez Trybunał Konstytucyjny ocena art. 115a ustawy o Policji wskazuje, iż nie została zakwestionowana konstytucyjność prawa do ekwiwalentu jako takiego. Policjantom zwalnianym ze służby przysługuje tym samym nadal prawo do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego, ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Trybunał Konstytucyjny uznał natomiast, iż cech konstytucyjności nie posiada ta część przepisu art. 115 a ustawy, która reguluje sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego, zgodnie z którą policjanci za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymują 1/30 część miesięcznego uposażenia, co stanowi około 73 % dziennego uposażenia, co nie w pełni rekompensuje poniesioną stratę. Trybunał zwrócił uwagę, iż stan ten jest konsekwencją zmian ustawodawczych i braku precyzji oraz kompleksowości ich przeprowadzania. Kwestionowany art. 115a nawiązuje do poprzednich unormowań wymiaru urlopu wypoczynkowego, ponieważ przyjęty w nim współczynnik 1/30 odnosi się do wymiaru urlopu obliczanego według dni kalendarzowych, nie zaś roboczych. Zgodnie bowiem z art. 82 ustawy o Policji przed zmianą wprowadzoną ustawą nowelizującą z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji (Dz. U. 2001.100.1084), która weszła w życie z dniem 19 października 2001 r., policjantom przysługiwało prawo do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 30 dni kalendarzowych. Zmiana regulacji wymiaru corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego na 26 dni roboczych nie została natomiast odpowiednio skorelowana ze sposobem obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Trybunał dokonał także ustalenia znaczenia wyrażenia "ekwiwalent". Użycie przez ustawodawcę tego słowa na oznaczenie świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy uzasadnia wniosek, że chodziło o równowartość niewykorzystanych urlopów. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Oznacza to, że po ustaniu stosunku służby prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem, czyli równoważnikiem. Z tych względów Trybunał wskazał, iż świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza tym samym, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi, zdaniem Trybunału, do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji. Niewątpliwie po wydaniu przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., mającego charakter zakresowy, obowiązkiem ustawodawcy była zmiana niekonstytucyjnej części przepisu ustawy. Z obowiązku tego ustawodawca wywiązał się dopiero w dniu 14 sierpnia 2020 r. uchwalając ustawę o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610). Zgodnie z art. 48 ustawy, jej art. 1 pkt 16 obejmujący nowelizację at. 115a ustawy o Policji wejdzie w życie dopiero z dniem 1 października 2020 r. Nie można jednak zgodzić się z poglądem, że z uwagi na dotychczasowy brak w porządku prawnym normy prawnej, która określałaby mechanizm naliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy według wskazań Trybunału Konstytucyjnego zawartych w wyroku z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, brak było podstawy prawnej do załatwienia we właściwej formie wniosku skarżącego o wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Jak podkreśla w swoich orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyroki z dnia 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3394/19, z dnia 15 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2928/19 oraz z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2819/19) zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Nie można tym samym zaakceptować stanowiska, iż wyrok zakresowy jest skierowany wyłącznie do ustawodawcy (obligując go do zmiany zakwestionowanego przepisu ustawy), gdyż przywołany przepis Konstytucji nie różnicuje mocy prawnej i skutków wywoływanych przez wszystkie rodzaje wyroków Trybunału. W tym nurcie wykładni przepisów Konstytucji pozostaje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w szeregu orzeczeń przyjął, że skoro ustawodawca nie podjął działań zmierzających do ustalenia stanu zgodnego z prawem, to sądy i organy administracji muszą interpretować normy prawne tak, aby były one zgodne z Konstytucją (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3037/19). Oznacza to, że wykonywanie wyroków Trybunału Konstytucyjnego jest obowiązkiem wszystkich organów władzy publicznej, a nie tylko ustawodawcy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 694/17). W rozpoznawanej sprawie należało więc przyjąć, że realizacja wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 stała się obowiązkiem organów oraz sądów. Sytuacja prawna jednostki, która była adresatem niekonstytucyjnej regulacji, nie może być uzależniona od woli i sprawności ustawodawcy wykonującego orzeczenia Trybunału. Niekonstytucyjność przepisu stwierdził Trybunał Konstytucyjny jako organ wyłącznie właściwy w tym zakresie. Z mocy powszechnie obowiązującej wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika zaś konieczność podjęcia przez organy administracyjne i sądy takich rozstrzygnięć, które zapewnią osiągnięcie w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem, w tym przede wszystkim z przepisami Konstytucji. Oznacza to także konieczność uwzględnienia przy rozstrzyganiu danej sprawy treści wyroku Trybunału. Bezczynność ustawodawcy na stwierdzoną niekonstytucyjność przepisu nie może prowadzić do pozbawienia jednostki jej prawa podmiotowego. Sytuacja taka obliguje wszystkie organy władzy publicznej do podjęcia działań, które zapewnią ochronę i realizację tych praw w zakresie możliwym ze względu na istniejące w konkretnej sprawie granice faktyczne i prawne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3394/19, z dnia 15 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2928/19, z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2819/19 oraz powołane tam orzecznictwo i poglądy doktryny). Nie można więc uznać za zasadne stanowiska organu, iż w dacie wpływu wniosku skarżącego nie było w systemie prawnym normy ustawowej odnoszącej się do ustalenia należnego prawa do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Tę podstawę prawną stanowi art. 115a ustawy o Policji, który zachował walor konstytucyjności w odniesieniu do prawa policjantów do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Nie jest dopuszczalne odniesienie problemu istnienia normy prawnej będącej podstawą ustalenia uprawnień policjanta wyłącznie do kwestii technicznych związanych z brakiem określenia przez ustawodawcę czynnika odpowiadającego ułamkowej części miesięcznego uposażenia policjanta. Kwestia ta w momencie wpływu do organu wniosku skarżącego nie została rzeczywiście uregulowana przez ustawodawcę po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny powołanego wyżej wyroku. Sposób jednakże obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego został wskazany w uzasadnieniu wyroku Trybunału (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3394/19). Jeszcze raz podkreślić należy, że niedokonanie prze ustawodawcę nowelizacji ustawy w wykonaniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie może być przeszkodą w podejmowaniu działań przez organy administracji, które są zobowiązane do samodzielnego ustalenia jak sentencja wyroku Trybunału powinna wpłynąć na rozstrzygnięcie sprawy. Takie postępowanie ma zapobiec sytuacji, w której w wyniku braku działania ustawodawcy, obywatele faktycznie zostaliby pozbawieni przyznanych im przez Konstytucję uprawnień wynikających z treści art. 190 ust. 4 Konstytucji RP (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2819/19). W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że obowiązek wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, stanowiącego "zastępczą formę" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe nie ma charakteru uznaniowego. Prawo do ekwiwalentu wynika z ustawy o Policji i jego realizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. poprzez wypłatę ekwiwalentu, natomiast odmowa jego wypłacenia – w drodze decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 542/13). Prawo do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego nabywane jest wyłącznie w sytuacji zwolnienia ze służby. Ze względu na funkcję art. 66 ust. 2 Konstytucji RP (gwarancja prawa do wypoczynku) i jego związek z ochroną zdrowia i życia pracownika, podstawową formą urzeczywistnienia przedmiotowego uprawnienia jest faktyczne wykorzystanie urlopu. Organizacja służby w Policji powinna zatem umożliwiać skorzystanie z niego tak, aby zrealizowany był podstawowy cel prawa do wypoczynku, tj. regeneracja sił funkcjonariuszy potrzebna do dalszego wykonywania służby. Jednakże na skutek okoliczności niezależnych od funkcjonariusza może niekiedy dojść do sytuacji, że nie zdołał on faktycznie wykorzystać urlopu przed ustaniem stosunku służby. Wówczas jedyną formą rekompensaty corocznego płatnego urlopu jest przewidziany przez ustawodawcę ekwiwalent pieniężny. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych, interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Tak więc w orzeczeniu Trybunału został określony zgodny z Konstytucją RP sposób postępowania organu w sytuacji złożenia przez funkcjonariusza wniosku. Istniała zatem podstawa do rozpoznania wniosku skarżącego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2819/19). Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 zobowiązał organ do rozpoznania wniosku M. R. z dnia [...] kwietnia 2020 r. w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Do stwierdzenia, że bezczynność miała charakter rażący nie jest wystarczające przekroczenie ustawowych terminów załatwiania sprawy, ale musi być ono znaczne, bądź też przejawiać się w całkowitym braku reakcji na wniosek strony. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie ma miejsca, gdyż organ w ustawowym terminie udzielił odpowiedzi na wniosek, pozostając w błędnym przekonaniu, że wystosowana do skarżącego informacja pisemna - w stanie prawnym zaistniałym po wyroku Trybunału Konstytucyjnego - jest wystarczająca. Nie bez znaczenia jest również fakt, że stanowisko organu zostało w całości podzielone przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w L., który rozpoznając ponaglenie skarżącego stwierdził, że wobec braku przepisu, który mógłby stanowić podstawę obliczenia ekwiwalentu, organ nie ma możliwości dokonania wypłaty. Z tych wszystkich względów i na podstawie powołanych przepisów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia przepis art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).