II SA/Go 643/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Grażyna Staniszewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej P. Sp. z o.o. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] maja 2022 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.) w zw. z art. 5 ust. 1, art. 7 ust. 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1326, dalej jako: u.o.g.r.l.) oraz art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako: k.p.a.) Starosta odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 18 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą na części działki oznaczonej nr [...], położonej w, której inwestorem jest P Sp. z o.o.. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że teren działki nr [...] stanowią grunty rolne - użytki: Rlllb o pow. 0,67 ha i RIVa o pow. 0,21 ha oraz grunty RV o pow. 2,45 ha, ŁIV- o pow. 0,20 ha, ŁV - o pow. 0,77 ha, PsIll - o pow. 0,40 ha, PslV- o pow. 0,89 ha, RIVb-o pow. 0,89 ha, RVI-o pow. 5,79 ha, W-ŁV-o pow. 0,05 ha, W-Pslll- o pow. 0,03 ha, W-RV- o pow. 0,02 ha, W-RVI o pow. 0,12 ha - a łączna powierzchnia działki to 12,49 ha. Wyjaśnił przy tym, że z uwagi na występowanie na działce gruntu rolnego kl. RIII i PsIII oraz brak miejscowego planu zagospodarowania terenu dla tej działki uzgodnienia projektu decyzji, niezbędne jest spełnienie łącznie przesłanek określonych w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. Przeprowadzona przez organ I instancji analiza wykazała , że warunki zawarte w art. 7 ust. 2a pkt 1 i 4 ustawy nie są spełnione. Wobec powyższego organ uznał, iż nie ma możliwości uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Nadto organ uznał mając na uwadze treść art. 7 ust. 2a pkt 4 u.o.g.r.l., że nie jest dopuszczalne ustalenie warunków zabudowy dla części działki, gdyż stanowiłoby to iluzoryczną ochronę gruntów rolnych. Na poparcie swojego stanowiska organ przedstawił orzecznictwo sądów administracyjnych. P Sp. z o.o. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, zarzucając: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 52 ust. 2 pkt. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, a nie do jej części określonej przez wnioskodawcę; b) art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., poprzez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, iż w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzi konieczność zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, na których zostanie posadowiona planowana inwestycja skarżącej na cele nierolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego podczas gdy teren inwestycji ogranicza się do gruntów niewymagających takiej zmiany, co w sposób jasny wynika ze znajdującej się w aktach kopii mapy ewidencyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego; c) art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez odmowę uzgodnienia projektu decyzji warunków zabudowy dla wyodrębnionego terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej i niewymagającego zgody na przeznaczenia na cele nie rolne co doprowadziło do naruszenia prawa własności. 2) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: a) art. 7a § 1 k.p.a. polegające na rozstrzygnięciu wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść skarżącego, mimo braku spornych interesów stron i osób trzecich; b) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i przyjęciu, iż strona planuje uzyskać decyzję o warunkach zabudowy na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klasy I-III, podczas gdy teren planowanego zamierzenia ogranicza się do terenu objętego gruntami rolnymi oznaczonymi symbolem klasy innym niż użytki rolne klasy I-III; c) art. 8 k.p.a. poprzez nie przyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dot. pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa; d) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez uznanie, że pojęcie "teren" i "działka" wskazane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy traktować jako pojęcia tożsame oraz można je stosować zamiennie w sytuacji gdy ustawodawca wprowadził rozróżnienie tych pojęć. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Organ odwoławczy w pierwszej kolejności wyjaśnił, iż zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku plan miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 6 u.p.z.p. wynika natomiast, że decyzje o warunkach zabudowy w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami uzgadnia się z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych. Powyższego uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. (art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust 5 u.p.z.p.). W oparciu o art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas l-lll - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów. Dalej Kolegium podało, że stosownie do treści art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych, stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki: 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy; 2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; 3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych; 4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części. Zdaniem organu odwoławczego prawidłowo Starosta wykazał, że nie spełniono w sprawie warunków wskazanych w art. 7 ust. 2a pkt 1 i 4 u.o.g.r.l. SKO podkreśliło również, iż wbrew twierdzeniom strony, zarówno ze zgromadzonej dokumentacji, jak i złożonego przez Wójta Gminy wniosku wynika, że decyzją o warunkach zabudowy objęta jest cała działka, a nie tylko jej część dotycząca gruntu innego, niż kl. III. Pismem z dnia [...] września 2022 r. P Sp. z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższe postanowienie, zarzucając: I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik spawy, tj.: a) art. 53 ust. 4 pkt 6 i art. 64 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., poprzez błędną wykładnie polegającą na uznaniu, że organ uzgodnieniowy w zakresie ochrony gruntów rolnych może odmówić uzgodnienia projektu decyzji z uwagi na przekonanie, iż nie jest dopuszczalne ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, b) art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., poprzez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, iż w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzi konieczność zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, na których zostanie posadowiona planowana inwestycja skarżącej na cele nierolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego podczas gdy teren inwestycji ogranicza się do gruntów niewymagających takiej zmiany, co w sposób jasny wynika z projektu decyzji przekazanego do uzgodnień przez Wójta Gminy; II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i przyjęciu, iż Strona planuje uzyskać decyzję o warunkach zabudowy na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klasy I-III, podczas gdy teren planowanego zamierzenia ogranicza się do terenu objętego gruntami rolnymi oznaczonymi symbolem klasy innym niż użytki rolne klasy I-III; Na podstawie tak sformułowanych zarzutów strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji, a także o zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie, w myśl art. 135 p.p.s.a., następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.). W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie. Tryb postępowania uzgodnieniowego w sprawie regulują art. 53 ust. 4 pkt 6 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p., stanowiąc że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uprzednim uzgodnieniu tej decyzji z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych. Stosownie do treści art. 7 ust. 1 i 2a u.o.g.r.l. przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 7 ust. 1). Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi (art. 7 ust. 2 pkt 1), gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa – wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw środowiska lub upoważnionej przez niego osoby (art. 7 ust. 2 pkt 2), pozostałych gruntów leśnych – wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażonej po uzyskaniu opinii izby rolniczej (art. 7 ust. 2 pkt 5). Natomiast przepis art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. wprowadza wyjątek do obowiązku uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy I-III przy łącznym spełnieniu wskazanych w tym przepisie warunków. Zdaniem Sądu zasadnie podniesiono w skardze, że projekt decyzji o warunkach zabudowy ogranicza się do terenu objętego gruntami rolnymi oznaczonymi symbolem klasy innym niż użytki rolne klasy I-III. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, chyba, że organ nie wykonał obowiązku o którym mowa w art. 54 § 2. W aktach administracyjnych dołączonych przez Kolegium do złożonej skargi znajduje się projekt decyzji o warunkach zabudowy przedłożony przez Wójta Gminy Staroście do uzgodnienia zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. W projekcie decyzji o warunkach zabudowy w sentencji mówi się o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej, zlokalizowanej na części działki o nr ewidencyjnym [...]. W pkt 1.3 lit d projektu decyzji wskazano, że "wielkość powierzchni obszaru inwestycji wynosi do 90900,0 m2", zaś cała działka ma powierzchnię 124900 m2 (zob. wypis z rejestru gruntów, k.5). Także w sporządzonym uzasadnieniu tejże decyzji opisując na samym wstępie wniosek inwestora mówi się, że wspomniana inwestycja wraz z infrastrukturą towarzyszącą ma być realizowana na części działki nr [...]. Nadto w załączniku nr 1 do projektu decyzji o warunkach zabudowy, tj. analizie funkcji oraz cech zabudowy zagospodarowania terenu odnośnie spełnienia wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wskazano, że "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Na działce nr [...] fragmentarycznie występują grunty orne klasy IIIb oraz pastwiska trwałe klasy III. Jednakże grunty te znajdują się poza terenem objętej wnioskiem – poza linią rozgraniczającą teren inwestycji. Inwestycja nie będzie realizowana na gruntach podlegających ochronie – nie zmienia się przeznaczenia gruntów". Taki wniosek potwierdza również załącznik graficzny nr 3 do projektu decyzji, który zawiera linie rozgraniczające teren inwestycji oraz nieprzekraczalne linie zabudowy (por. z wydrukiem do postanowienia z dnia 16 maja 2022 r., k. 3 akt). Przedstawione okoliczności prowadzą do wniosku, że teren, na którym ma być realizowana inwestycja, i dla którego mają być ustalone zgodnie z wnioskiem złożonym przez inwestora warunki zabudowy po pierwsze nie obejmuje – wbrew stanowisku organów – całej działki oznaczonej numerem [...] a jej część, a po drugie co jest również istotne do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy grunty rolne kl. III objęte ochroną zgodnie z przepisami u.o.g.r.l. znajdują się na części działki o nr [...] nie objętej wnioskiem o ustalenie dla wnioskowanego terenu warunków zabudowy. Za wadliwe należy zatem stwierdzenie zawarte w zaskarżonym postanowieniu, że decyzją o warunkach zabudowy objęta jest cała działka, a nie tylko jej część dotycząca gruntu innego niż kl. III. Tym samym w świetle dokumentów znajdujących się w aktach sprawy doszło do wadliwego ustalenia stanu faktycznego co stanowi naruszenie art. 7 art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. W przypadku ewentualnych wątpliwości w tym zakresie organy winny zwrócić się o rozstrzygnięcie przez organ występujący o uzgodnienie nasuwających się wątpliwości. Należy również wskazać, że organy uznały, że nie jest dopuszczalne ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, bo stanowiłoby to obejście przepisów u.o.g.r.l. w zakresie użytków chronionych klasy III, co także uzasadniało odmowę uzgodnienia. Zdaniem Sądu przyjęta przez organy ocena prawna nie mieści się w zakresie postępowania uzgodnieniowego, przynależąc wyłącznie do postępowania głównego, czyli postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W pełni podzielić należy wyrażony już wcześniej przez tutejszy Sąd pogląd, że powinność zajęcia przez organ uzgadniający stanowiska w sprawie dotyczy wyłącznie zgodności przedłożonej do uzgodnienia decyzji z wymaganiami wynikającymi z przepisów odrębnych. Organ uzgadniający nigdy nie może jednak zastępować organu wydającego decyzję co do istoty sprawy nie może wkraczać w sferę nieobjętą jego właściwością (por. wyroki WSA w Gorzowie Wlkp.: z 25 lutego 2021 r., II SA/Go 38/21, z 26 maja 2022 r., II SA/Go 169/22, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Prawna możliwość wydania decyzji dla części działki w zakresie gruntu nieobjętego ochroną wynikającą z przepisów szczególnych, jest kwestią, która musi być rozstrzygnięta wiążąco wyłącznie w postępowaniu głównym, a nie w postępowaniu uzgodnieniowym. Po pierwsze dlatego, że postępowanie uzgodnieniowe ma charakter szczególny w odniesieniu do postępowania głównego i kompetencje organów w tym postępowaniu nie mogą być wykładane rozszerzająco. Po drugie, że przyjęcie stanowiska prezentowanego przez organy prowadziłoby do niedozwolonego i nieaprobowanego z przyczyn systemowych dualizmu ocen i rozstrzygnięć w odniesieniu do tego samego zagadnienia z wszystkimi tego konsekwencjami. Nie sposób przy tym twierdzić, że takiej kompetencji nie ma organ w postępowaniu głównym. Zatem nie może to być kwestia rozstrzygana w postępowaniu uzgodnieniowym (vide: wyrok NSA z 21 października 2020 r., II OSK 1867/20, CBOSA). Podsumowując powyższe należy stwierdzić, że przedłożony projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy winien być przedmiotem uzgodnień organów współdziałających jedynie w zakresie przepisów u.o.g.r.l. Okoliczność zaś dotycząca dopuszczalności objęcia wnioskiem inwestora części terenu inwestycji – może być przedmiotem analizy innego organu (prowadzącego postępowanie główne), który wiążąco może wypowiedzieć się w tej kwestii. W konsekwencji należy uznać, że organy dopuściły się naruszenia art. 6 k.p.a. w zw. z art. 19 k.p.a. i art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. oraz art. 77, art. 80, 107 § 3 k.p.a. mającego wpływ na wynik sprawy, co - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. - prowadziło do uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia je poprzedzającego. Ponownie rozpoznając sprawę organ uzgadniający będzie związany zawartymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku wskazaniami zgodnie z art. 153 p.p.s.a. Mając na uwadze fakt, że skarga została uwzględniona Sąd – na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. - zasądził od organu na rzecz skarżącej spółki poniesione przez nią koszty postępowania, które sprowadzają się do wpisu od skargi uiszczonego w wysokości 100 zł, wynikającej z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnym (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 535).