II SA/Gl 1178/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki,, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant specjalista Anna Koenigshaus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z [...] r., nr [...], wydaną na postawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w związku z art. 7b ust 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 poz. 2052 ze zm., dalej: p. g. k.), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] nr [...] z [...] r., orzekającą o odmowie aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków, polegającej na zmianie występującego na działce o nr ewidencyjnym 1 położonej w jednostce ewidencyjnej S., w obrębie ewidencyjnym S. użytku gruntowego "B" – tereny mieszkalne na użytek "Br" – tereny rolne zabudowane. Wskazane rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z 26 stycznia 2021 r., skarżący zwrócił się o cofnięcie zmiany użytku gruntowego na wskazanej działce nr 1, kwestionując zmianę użytku gruntowego z "Br-RIVa" grunty rolne zabudowane, na "B" – tereny mieszkaniowe, ujawnionego w operacie ewidencji gruntów i budynków po przeprowadzonej w latach 2017-2019 modernizacji ewidencji gruntów i budynków, między innymi dla ww. obrębu ewidencyjnego, na podstawie art. 24a p. g. k. W piśmie skarżący wskazał, że na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów i budynków rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 116 ze zm.) rezygnuje w całości z przyznanego mu prawa dotyczącego zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej i wnosi o przywrócenie statusu działki rolnej jaki przedmiotowa działa ewidencyjna posiadała. Starosta [...] uznał powyższe pismo za wniosek o aktualizację informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, ponieważ został złożony po terminie składania zarzutów w trybie postępowania modernizacyjnego, który upłynął 13 marca 2020 r. Na terenie Powiatu [...] były bowiem prowadzone prace geodezyjne od listopada 2017 r., w ramach projektu pt.: " Podniesienie jakości, dostępności oraz zwiększenie wykorzystania administracyjnych zasobów mapowych subregionu południowego województwa śląskiego", realizowanego w ramach osi priorytetowej II. Cyfrowe Śląskie dla działania 2.1 wsparcie rozwoju cyfrowych usług publicznych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020. Jednym z celów tego projektu było przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków, w tym uzupełnienie ewidencji o dane budynkowe z 11 gminach Powiatu [...]. Starosta [...] na podstawie art. 24a ust. 1, 2 i 3 p. g. k. powiadomił pismem z [...] r., o przeprowadzeniu postępowania w sprawie modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla nieruchomości położonych w obrębie ewidencyjnym w gminie S. Projekt operatu opisowo-kartograficznego powstały w wyniku prac geodezyjnych został wyłożony do publicznego wglądu na 15 dni roboczych, zgodnie z treścią art. 24a ust. 4 p. g. k. w dniach od [...] lipca 2019 r. do [...] sierpnia 2019 r. Jak wynika z akty sprawy, w zakreślonym terminie skarżący nie wniósł uwag do wskazanego projektu. Po upływie zakreślonego ustawowo terminu, dane objęte modernizacją stały się danymi ewidencji gruntów i budynków. Ogłoszenie Starosty [...] w sprawie operatu opisowo-kartograficznego opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z [...] r. Każdy czyjego interesu prawnego dotyczyły dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, mógł w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym zgłaszać zarzuty do tych danych. Z danych zebranych w sprawie, wynika że wykonawcy prac geodezyjnych obszar działki 2 zaliczyli do terenu zurbanizowanego zabudowanego, wskazano że działka zabudowana jest budynkiem mieszkalnym i innym przylegającym do niego budynkiem niemieszkalnym. Organ I instancji, powołując się na definicje terenów mieszkaniowych oraz gruntów rolnych z Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r., w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U z 2016 r., poz. 1034), wskazał że brak jest podstaw do zmiany użytku na działce nr 1 na tereny rolne zabudowane, gdyż budynki na wspomnianej działce nie spełniają wymogów pozwalających uznać je za budynki powiązane z prowadzoną produkcją rolniczą. Jak ustalono, skarżący nie posiada gospodarstwa rolnego. Odwołanie od decyzji Starosty [...] złożył skarżący, wskazując że nie zgadza się z tym rozstrzygnięciem i wniósł o przywrócenie działce statusu działki rolnej. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując że z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że proces modernizacji ewidencji gruntów i budynków oraz operat opisowo-kartograficzny dla obrębu S. zostały wykonane z zachowaniem wymaganych przepisów prawa, w związku z czym dane w tym operacie są prawnie obowiązujące. Organ zaakcentował, że zebrana w sprawie dokumentacja nie potwierdza istnienia na działce zabudowań służących do produkcji rolniczej oraz prowadzenia takiej działalności. O jej nierolniczym charakterze świadczy również znajdując się w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna. Organ przytoczył definicję gruntu rolnego wynikającą z Lp. 5 pkt. 3 ww. rozporządzenia, zgodnie z którą w przypadku gdy w skład siedliska usytuowanego na gruncie rolnym wchodzi wyłącznie budynek mieszkalny i urządzenia takie jak komórki, garaże, szopy, kotłownie, podwórza, śmietniki, składowiska odpadów, to grunt w granicach tego siedliska zalicza się do gruntów rolnych zabudowanych, jeżeli z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo z decyzji o warunkach zabudowy wydanej w związku z budową tego budynku wynika, że przeznaczony jest tylko pod zabudowę zagrodową, albo też z projektu budowlanego stanowiącego załącznik do ważnego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy upoważniającego do rozpoczęcia budowy wynika że na gruncie mogą być budowane budynki lub urządzenia o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2. Organ zaznaczył, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy S. obszar przedmiotowej działki, zalicza się jako tereny zabudowy mieszkaniowej o symbolu MN. Organ wskazał, że zebrany materiał dowodowy w zakresie rodzaju użytków gruntowych odpowiada ustaleniom prac modernizacyjnych. Dane zgromadzone po modernizacji działki 1 odpowiadają faktycznemu zagospodarowaniu i sposobowi jej użytkowania, w związku z czym wniosek skarżącego z 26 stycznia 2021 r., nie mógł zostać rozpatrzony pozytywnie. Organ wskazał przy tym, że aktualnie ujawnione w ewidencji gruntów i budynków dane dotyczące rodzaju użytku gruntowego na działce nr 1 zgodnie są z materiałami źródłowymi znajdującymi się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, co spełnia warunek określony w § 44 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Jednocześnie zaznaczono, że skarżący do swojego wniosku nie dołączył żadnej dokumentacji uzasadniającej żądanie. W skardze do tutejszego Sądu skarżący zarzucił: a) naruszenie art. 1, 2, 7 i 21 Konstytucji, wskazując że nieprzestrzeganie zasad demokratycznego pastwa prawa, a także brak ochrony prawa własności, b) naruszenie art. 9, 6, 7, 7a, 28 i 61 k. p. a., poprzez niezastosowanie wskazanych zasad postępowania administracyjnego przez organy orzekające w sprawie, c) naruszenie przepisów Ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z 3 lutego 1995 r. (Dz. U z 2017 r., poz. 116 ze zm)., poprzez pominięcie, że przedmiotowa działka znajdowała się po ochroną tejże ustawy, d) nadinterpretację przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r. poz. 393) która w ocenie skarżącego doprowadziła do bezdecyzyjnego odrolnienia części działki rolnej pod pretekstem modernizacji ewidencji gruntów i budynków. e) błędną interpretację pojęcia działki rolnej określoną w Załączniku nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Ze względu na powyższe naruszenia, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi wskazał, że w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków dokonano "odrolnienia" działki nr 1, której jest właścicielem. Wskazał, że pominięto przy tym przepisy Ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jednocześnie zaznaczono, że na terenie działki nie dokonywano inwestycji uszczuplających grunt rolny. W konkluzji skargi, skarżący wskazał, że oczekuje przywrócenia działce statusu jaki miała przed ogłoszeniem że projekt operatu opisowo-kartograficzny stał się operatem ewidencyjnym [...] r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wyrażone w zaskarżonej decyzji, nie znajdując podstaw do jego zmiany. Wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm. ) dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie, sprawowanej w oparciu o powyższe kryteria jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, utrzymująca w mocy decyzję Starosty, który po rozpatrzeniu wniosku o aktualizację informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków obręb S. w jednostce ewidencyjnej S., dotyczących zmiany użytku "B" – terenów mieszkaniowych, na "Br" – tereny rolne zabudowane na działce nr 1, poprzez przywrócenie wpisu istniejącego przed przeprowadzoną w latach 2017 - 2019 z urzędu modernizacją ewidencji gruntów i budynków ww. obrębu ewidencyjnego, odmówił ich aktualizacji. Uzasadnieniem tego żądania była wyrażona przez skarżącego we wniosku z dnia 26 stycznia 2021 r. rezygnacja z przyznanego prawa do wyłączenia gruntu z produkcji rolnej na podstawie art. 12 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił m.in. art. 24a ust. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo Geodezyjne i Kartograficzne (obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 ze zm.) dalej w skrócie jak dotychczas "p.g.k.". Organ I instancji zakwalifikował pismo skarżącego z dnia 26 stycznia 2021 r. jako wniosek o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków. Należy przypomnieć, że stosownie do art. 2 pkt 8 p. g. k., ewidencja gruntów i budynków to zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Szczegółowe zasady prowadzenia ewidencji gruntów i wprowadzania w niej zmian reguluje w/w rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Z przepisów rozporządzenia podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, to jest utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Zawarte w ewidencji dane mogą być aktualizowane z urzędu lub na wniosek. Wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych może nastąpić w dwojakim trybie. Albo w trybie czynności materialno - technicznej, w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany albo w drodze decyzji. Tę drugą formę organ stosuje wtedy, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów. Wówczas starosta przeprowadza postępowanie administracyjne, które kończy się decyzją wprowadzającą zmiany lub odmawiającą wprowadzenia żądanej zmiany. Od powyższych możliwości dokonywania zmian danych ewidencyjnych należy odróżnić modernizację ewidencji gruntów i budynków tj. procedurę przewidzianą w art. 24a p. g. k. (przepis ten obowiązuje od 22 września 2004 r.). Zgodnie zaś z § 55 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1034 - zwane dalej rozporządzeniem "egib"). modernizacja ewidencji to zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych przez starostę w celu uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia oraz modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu. W związku z tym, że danymi ewidencyjnymi dotyczącymi gruntów są m.in. dane dotyczące użytków gruntowych i klas bonitacyjnych (§ 59 pkt 6 rozporządzenia egib), to przedmiotem modernizacji ewidencji jest także modyfikacja użytków gruntowych. Prawidłowa jest ocena organów, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie potwierdza, że procedura dotycząca przeprowadzenia modernizacji gruntów i budynków została zachowana przez Starostę, a skarżący nie skorzystał z przysługującego prawa wypowiedzenia się co do ustaleń projektu operatu zarówno na etapie wyłożenia operatu, jak również stosownym czasie po ogłoszeniu go w dzienniku urzędowym województwa. Jak wynika bowiem z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy Starosta zawiadomił zainteresowanych, że w dniach od [...] lipca 2019 r. do [...] sierpnia 2019 r. został wyłożony do wglądu projekt operatu opisowo-kartograficznego dla obrębu S.. Natomiast po upływie tego terminu w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z [...] r., poz. 1436 zamieszono informację, że ww. projekt stał się operatem ewidencji gruntów i budynków. Brak skorzystania przez skarżącego ze środków przewidzianych w procedurze modernizacji ewidencji gruntów i budynków, a przede wszystkim nie zgłoszenie zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym, w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji o tym, że projekt operatu stał się operatem ewidencji gruntów i budynków oznacza, że pismo skarżącego z 26 stycznia 2021 r. należało potraktować jako wniosek o zmianę danych objętych ewidencją (art. 24a ust. 12 pgik), co też uczyniły orzekające w sprawie organy. W tym miejscu warto zaznaczyć, że w ramach procedury modernizacji ewidencji gruntów i budynków o przewidywanych zmianach w ewidencji, które wynikają ze sporządzonego operatu opisowo - kartograficznego, organ nie ma obowiązku informowania odrębnie każdego z właścicieli nieruchomości. Zgodnie z 24a ust. 5 p.g.k. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest zatem to, czy wniosek skarżącego o zmianę danych w ewidencji we wskazanym zakresie znajduje uzasadnienie w obowiązujących przepisach prawa. Przy czym podkreślić trzeba, że kontrola decyzji wydanej w postępowaniu o zmianę danych (w procesie aktualizacji) nie może obejmować prawidłowości pierwotnie dokonanej zmiany w trybie modernizacji. W tym zakresie Sąd podziela w pełni stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku z 15 czerwca 2018r. (w sprawie I OSK 1776/16 – dostępne na stronie CBOIS). W tej sytuacji zarzuty skargi de facto odnoszące się do przekwalifikowania gruntów w procesie dokonanej modernizacji przeprowadzonej nie mogły odnieść oczekiwanego skutku. Niewątpliwie zmiana stanu faktycznego na gruncie stanowi podstawę do wprowadzenia odpowiedniej zmiany w ewidencji. Zmiana danych objętych ewidencją gruntów i budynków polegająca na zaliczeniu gruntów do konkretnych rodzajów użytków gruntowych musi jednak wynikać z dokumentów potwierdzających istniejący na gruncie stan faktyczny i prawny. Skarżący musiałby przedstawić dowody uzasadniające zmianę w trybie modernizacji. W aktach sprawy znajduje się dokumentacja fotograficzna wskazująca, że na przedmiotowym gruncie znajduje się budynek mieszkalny wraz z innym budynkiem niemieszkalnym. Taki sposób zagospodarowania działki wskazuje na to, że przedmiotowy obszar wyłączony jest z produkcji rolnej. Powyższy stan faktyczny doprowadził Sąd do przekonania, że słusznie organy obu instancji stwierdziły brak cech, o których w mowa w rozporządzeniu egib, w zakresie oznaczenia gruntów rolnych. Jak zaś wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przedmiotowa nieruchomości spełnia warunki opisane w lp.12 załącznika nr 6 kwalifikujące ją jako teren mieszkaniowy opisany symbolem B. Odnosząc się zatem do oceny merytorycznej wniosku skarżącego o zmianę danych w ewidencji należy podkreślić, że rejestr ewidencji gruntów jest odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości i potwierdza jedynie jej stan faktyczny i prawny wynikający z dokumentów, które stanowiły podstawę do odnotowania stanu faktycznego i prawnego. W niniejszej sprawie strona nie przedstawiła takich dokumentów, a organy z urzędu także nie znalazły podstaw do wprowadzenia wnioskowanej zmiany. W ocenie sądu prawidłowe jest więc stanowisko organów w rozpoznawanej sprawie skutkujące odmową wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów w zakresie dotychczas wykazanych użytków gruntowych. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie stwierdził też innych, wskazanych w skardze naruszeń prawa, które mogłyby uzasadnić uchylenie zaskarżonej decyzji. Uznać również należy, że nie sposób postawić organom skutecznych zarzutów naruszenia przepisów postępowania (wskazanych w skardze lub innych) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. W szczególności sąd nie odnalazł podstaw do aprobaty stanowiska skarżącego, że zaskarżoną decyzję podjęto z uwzględnieniem jedynie okoliczności przemawiających na niekorzyść skarżącego oraz że organy niewłaściwie wywiązały się z obowiązku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.