II GSK 1782/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) Protokolant Sylwia Nerkowska po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 4 marca 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 2441/10 w sprawie ze skargi M. A. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 4 marca 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 2441/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. A. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2010 r., nr [...], w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Zaskarżona decyzja utrzymała w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej zwanego "WITD") z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], którą nałożono na M. A. karę pieniężną w wysokości 5 000 zł. Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organów administracji. Organy te stwierdziły, że w dniu [...] kwietnia 2010 r. na terenie [...] w W. przeprowadzono kontrolę drogową samochodu osobowego marki [...], nr rej. [...], którym kierował A. R. Ustalono, że nad dachem pojazdu znajdowało się urządzenie techniczne z napisem "TAKI" oraz "przewóz osób", które było przymocowane do górnej krawędzi przedniej szyby (ale w taki sposób by w całości znajdowało się nad dachem), co zeznał przesłuchany w charakterze świadka sierż. szt. [...]. Kontrolowany kierowca kontrolującym m.in. wydruk z kasy fiskalnej zarejestrowanej na przedsiębiorcę M. A. oraz wypis z licencji nr [...] udzielonej skarżącemu M. A. Z przeprowadzonej kontroli wykonano dokumentację fotograficzną. W toku wszczętego w następstwie kontroli postępowania administracyjnego, uzyskano materiał fotograficzny z monitoringu przemysłowego przy [...], potwierdzający wcześniejsze zeznania funkcjonariusza Policji. Zdaniem organów Inspekcji Transportu Drogowego, takie działanie przedsiębiorcy naruszało określony w art. 18 ust. 5 lit. c) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 124, poz. 874, ze zm.; dalej zwanej "u.t.d.") zakaz u umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych - przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą. Czynnikiem decydującym o uznaniu umieszczonego na dachu (nad dachem) pojazdu urządzenia za urządzenie techniczne w rozumieniu wspomnianego przepisu jest to, aby w odbiorze skierowanym do nieograniczonej liczby osób, tego rodzaju oznaczenie wywarło lub mogło wywrzeć wrażenie, że pojazd może zatrzymać się w celu zawarcia umowy przewozu. Za stwierdzone naruszenie organy nałożyły na przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości 5000 zł, zaś jako podstawę takiego rozstrzygnięcia wskazały art. 92 ust. 1 i ust. 4 u.t.d. w zw. z lp. 2.9 pkt 3 załącznika do tej ustawy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, stanowisko organów administracji było prawidłowe. Wydane w sprawie decyzje nie naruszały bowiem prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 7 Konstytucji RP poprzez dokonanie rozszerzającej wykładni art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. Stwierdził, że zgodność tego przepisu ustawy o transporcie drogowym z przepisami Konstytucji RP była już wielokrotnie kwestionowana przed Trybunałem Konstytucyjnym, który - jak dotychczas - nie podzielił tych wątpliwości. Natomiast funkcjonalno-celowościowa wykładnia art. 18 ust. 5 u.t.d. nie pozostaje w sprzeczności z wykładnią językową tego przepisu. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ dokonał prawidłowej wykładni pojęć występujących w art. 18 ust. 5 lit c) u.t.d. i prawidłowo wskazał, dlaczego zainstalowany na zwieńczeniu szyby skontrolowanego pojazdu przedmiot z napisem "TAKI przewóz osób" jest w jego opinii urządzeniem technicznym, o którym mowa w tym przepisie. Organ zastosował przy tym wykładnię celowościowo-funkcjonalną tego terminu, co w ocenie Sądu było zabiegiem prawidłowym. Sąd wskazał, że art. 18 ust. 5 u.t.d. ma na celu przeciwdziałanie wprowadzaniu w błąd potencjalnych klientów, którzy mogą uważać, że odbywają podróż taksówką, gdy w istocie jest to podróż pojazdem, który nie posiada standardów wymaganych dla taksówki, zaś kierujący pojazdem nie ma kwalifikacji wymaganych przy transporcie drogowym taksówką. Żeby uniknąć takich pomyłek, na dachu pojazdu (a w ocenie Sądu również na szybie pojazdu lub jakiejkolwiek innej jego części) nie może znajdować się jakiekolwiek rzucające się w oczy oznakowanie - "inne urządzenie techniczne". Jest to inne niż lampa urządzenie służące do identyfikacji pojazdu, jako wykonującego transport drogowy taksówką. Za nietrafne uznał Sąd pierwszej instancji zarzuty skargi podważające prawidłowość ustaleń co do umieszczenia na dachu pojazdu urządzenia technicznego. Fakt ten bowiem został ustalony w protokole przesłuchania zatrzymanego kierowcy, jak również funkcjonariusza Policji, a udokumentowany został w toku postępowania administracyjnego (zdjęcia z monitoringu lotniska - vide: k. 33-38 akt administracyjnych sprawy). Treść protokołu kontroli koresponduje ze zgromadzoną w aktach administracyjnych sprawy dokumentacją fotograficzną skontrolowanego pojazdu. Organy miały zatem prawo uznać, że skarżący wykonywał przewóz okazjonalny z naruszeniem zakazu określonego w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi dotyczących naruszenia unormowań postępowania administracyjnego, a w szczególności regulujących jego zasady ogólne, Sąd pierwszej instancji uznał, że zarzuty te są zbyt ogólne i niedookreślone, aby zakwestionować czynności organów podejmowane w toku sprawy, a zmierzające do jej wyjaśnienia. W szczególności Sąd stwierdził, iż organy obu instancji wyczerpująco zbadały istotne w sprawie okoliczności, przeprowadzając w tym celu dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej powoływana jako "k.p.a."). W konkluzji Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą był wykonywany w dniu 2 kwietnia 2010 r. przez skarżącego z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń, zmierzającego do obejścia prawa, to organy Inspekcji Transportu Drogowego prawidłowo zastosowały dyspozycję art. 92 ust. 1 u.t.d. w zw. z l.p. 2.9 pkt 3 załącznika do tej ustawy, nakładając na skarżącego karę pieniężną w wysokości 5 000 zł. Wobec tego skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej zwanej "p.p.s.a."). Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył M. A. Zaskarżył to orzeczenie w całości, wnosząc o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego: 1) art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że na dachu pojazdu była umieszczona lampa lub inne urządzenie techniczne, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wyraźnie wynika, że baner reklamowy zamontowany był na przedniej szybie samochodu, 2) art. 7 Konstytucji RP poprzez całkowicie nieuprawnione przyjęcie rozszerzającej wykładni art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d., co skutkowało działaniem organu administracji poza granicami prawa. Na postawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 6 k.p.a. poprzez nałożenie kary pieniężnej z powołaniem się na przyczyny, które nie znalazły oparcia w konkretnych przepisach prawa, 2) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie obywateli do organów Państwa, spowodowanego zastosowaniem rażąco sprzecznej z literalnym brzmieniem wykładni przepisów przyjętych za podstawę naliczenia kary pieniężnej, 3) art. 80 k.p.a. poprzez uznanie za udowodnione okoliczności, które nie znajdują oparcia w całokształcie materiału dowodowego. W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną podniósł w szczególności, że norma zagrożona sankcją administracyjną musi być wykładana zgodnie z jej językowym, literalnym brzmieniem, jeżeli znaczenie tej normy nie budzi wątpliwości. Ne jest dopuszczalne przy interpretacji normy sanacyjnej stosowanie innego rodzaju wykładni - celowościowej czy systemowej dla uzyskania innej treści danej normy niż to wynika z użycia wykładni gramatycznej. W niniejszej sprawie organy administracji i Sąd pierwszej instancji - stosując wykładnię celowościową normy sankcjonującej - wywiodły z dniej treść, która ma zupełnie inne znaczenie niż treść przepisu interpretowana przy użyciu wykładni językowej. Czym innym jest bowiem zakaz umieszczania urządzenie technicznego na dachu pojazdu, a czym innym zakaz umieszczenia urządzenia technicznego na szybie pojazdu, nawet w sytuacji, gdy urządzenie to występuje ponad płaszczyznę dachu pojazdu. Organy ITD oraz Sąd pierwszej instancji dokonały zatem w sposób nieuprawniony wykładni rozszerzającej normy zakazującej umieszczenia urządzenia technicznego przez pomioty wykonujące przewóz okazjonalny na dachu pojazdu, uznając, że zakaz ten dotyczy także takich urządzeń, które umieszczone są na przedniej szybie pojazdu zajmując swoim wyrysem przestrzeń na dachem pojazdu. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, w niniejszej sprawie należało zastosować w pierwszej kolejności wykładnię językową i z uwagi na niebudzący wątpliwości rezultat tej wykładni - nie było potrzeby ani podstaw do odwoływania się do wykładni celowościowej czy systemowej. Błędne zastosowanie wykładni celowościowej doprowadziło do błędu przy dokonywaniu subsumcji stanu faktycznego pod normę sankcjonującą. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie rozważań wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny autor skargi kasacyjnej zakreślił zarzucając naruszenie art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d., art. 7 Konstytucji RP, a także art. 6, art. 8 i art. 80 k.p.a. Zdaniem skarżącego, poprzez uznanie, że zakaz określony w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. dotyczy także takich urządzeń, które umieszczone są na przedniej szybie pojazdu zajmując swoim wyrysem przestrzeń na dachem pojazdu, Sąd pierwszej instancji dokonał sprzecznej z Konstytucją RP, rozszerzającej wykładni tego przepisu i następnie błędnie go zastosował do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Takie działanie miało naruszać zasadę legalizmu, zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, a także doprowadziło do niewłaściwej oceny materiału dowodowego. Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem postawione w niej zarzuty są nieusprawiedliwione. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, słuszne było przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że umieszczenie na szybie pojazdu urządzenia, które swą płaszczyzną wystaje ponad dach pojazdu, spełnia kryteria zakazu zawartego w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. Wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że w pierwszej kolejności powinna zostać przeprowadzona wykładnia językowa tego przepisu, która nakazuje ustalenie znaczenia normy prawnej ze względu na język prawny, w którym została sformułowana. Pogląd ten jest co do zasady trafny. Najpierw trzeba przepis czytać i rozważać co z tekstu wynika. Jednak przy każdym rodzaju wykładni, także językowej, należy mieć na względzie cel wykładanego przepisu prawa i zawsze należy rozważać, co ustawodawca chciał osiągnąć ustanawiając badane rozwiązanie prawne. Oderwanie się od tego celu prowadzi do mechanicznego stosowania prawa i w skrajnych przypadkach może prowadzić do opacznego rozumienia przepisu i aprobatę dla nagannych działań prowadzących do zamierzonego obejścia prawa. Z treści art. 18 ust. 5 lit c) u.t.d. (w brzmieniu obowiązującym w dacie kontroli drogowej i orzekania w sprawie przez organy administracji) wynika, że w samochodach przeznaczonych konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób wraz z kierowcą ustawodawca zabronił umieszczania na dachu pojazdu lamp i innych urządzeń technicznych. Z kolei z treści § 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2003 r. Nr 32, poz. 262) - który to przepis określa niezbędne elementy wyposażenia taksówki - wynika, że taksówka obowiązkowo wyposażona jest w umieszczone na dachu dodatkowe światło z czarnym napisem TAXI widocznym z przodu i z tyłu pojazdu. W świetle obu powyższych przepisów uprawniony jest wniosek, powszechnie przyjmowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że celem zakazu z art. 18 ust. 5 lit c) u.t.d. jest niedopuszczenie do umieszczania na pojeździe oznakowania prowadzącego do upodobnienia pojazdu nie będącego taksówką do taksówki i mogącego wprowadzić w błąd potencjalnego klienta co do charakteru przewozu (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II GSK 845/09, treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Nie ulga wątpliwości, że omawiany zakaz nie ma na celu ochrony dachu pojazdu przed urządzeniami, które np. osłabiają jego konstrukcję, ani też nie ma na celu ochrony akumulatora pojazdu przed nadmiernym poborem energii elektrycznej do lampy umieszczonej na dachu. Chodzi natomiast o to, aby urządzenie (a w szczególności światło) na dachu nie wywoływało u klienteli wrażenia, że ma do czynienia z taksówką. Celem uregulowania jest więc uchronienie pasażerów przed błędnym mniemaniem, że korzystają z usługi przewozu taksówką, w sytuacji gdy przewóz wykonywany jest przez pojazd, który nie jest taksówką. Zaznaczyć należy, że błąd ten bywa bardzo kosztowny, bowiem ceny usług wykonywanych taksówką są limitowane przez organy samorządowe, zaś ceny przewozów okazjonalnych takich ograniczeń nie mają. Stąd bulwersujące opinię publiczną wiadomości o cenach takich przewozów okazjonalnych, nieznanych pasażerowi w momencie rozpoczynania wykonywania usługi, a wynoszących kilkadziesiąt złotych za kilometr. Mając na uwadze powyższe rozważania uznać należy, że użyte przez ustawodawcę w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. określenie "umieszczenie na dachu" nie może być wykładane w ten sposób, że obejmuje tylko urządzenia przymocowane do dachu. Sposób i miejsce przymocowania urządzenia w istocie nie ma żadnego znaczenia, jeżeli rezultatem tego umocowania jest umieszczenie urządzenia ponad dachem lub tuż przy krawędzi dachu, a osiągnięty przez przewoźnika efekt prowadzi do upodobnienia pojazdu do taksówki, do czego właśnie nie chciał dopuścić ustawodawca. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela w tym zakresie pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 13 marca 2012 r. o sygn. akt II GSK 290/11 (treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie (to jest zdjęć z monitoringu przekazanych przez [...], a przede wszystkim z zeznań świadka sierż. szt. [...] – funkcjonariusza Policji) wynika, że urządzenie było przymocowane do górnej części przedniej szyby skontrolowanego pojazdu, ale umieszczone było przy przedniej krawędzi dachu i nieco ponad dachem, zaś czarny napis na jasnym tle TAKI z odległości paru metrów do złudzenia przypomina napis TAXI. Nie ulega więc żadnej wątpliwości, że umieszczenie omawianego urządzenia na pojeździe skarżącego miało na celu obejście zakazu ustawowego i wprowadzenie klientów w błąd co do charakteru oferowanego przewozu. Za takimi wnioskami przemawia także treść zeznań świadka I. W. (inspektora ITD, który dokonał kontroli pojazdu), która zeznała, że "W miejscu gdzie przeprowadzona była kontrola pojazd już był zaparkowany. Podjechał w to miejsce z pasażerką, która miała wątpliwości co do przewozu i pasażerka ta wezwała Policję. Policja wezwała załogę Inspekcji Transportu Drogowego obecną na terenie lotniska". Trafna zatem była wykładnia zastosowana przez organ, że zakaz ustanowiony przez art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. obejmuje działanie skarżącego. Taka wykładnia nie naruszała zasady legalizmu, określonej w art. 7 Konstytucji oraz w art. 6 k.p.a., ani zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wynikającej z art. 8 k.p.a. Przy takim, prawidłowym rozumieniu omawianego przepisu ustawy o transporcie drogowym organ nie naruszył art. 80 k.p.a. uznając, że z materiału dowodowego wynika, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia zakazu określonego w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. Na koniec zaznaczyć należy, że omawiane działanie skarżącego, którego oczywistym zamiarem było obejście prawa nie zasługuje na ochronę. Działania, które w sposób zamierzony prowadzą do obejścia zakazu ustawowego i wprowadzenia w błąd pasażerów, nie mogą być prawem chronione. Wykładnia prawa dokonana w skardze kasacyjnej, która do takiej ochrony prowadzi musi zatem zostać uznana za błędną. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.