III SA/Po 567/20

SENTENCJA Dnia 8 grudnia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska WSA Mirella Ławniczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 grudnia 2020 roku sprawy ze skargi E. P. na informację Zarządu Województwa z dnia [...] sierpnia 2020r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpatrzenia oddala skargę UZASADNIENIE Pismem z [...] października 2019 roku E. P. została poinformowana przez Zarząd Województwa, że jej wniosek o dofinansowanie pt. [...] kursy językowe [...], w ramach konkursu nr [...] [...] uzyskał łącznie [...] pkt, nie został zakwalifikowany do dofinansowania ze względu na wyczerpanie puli środków przewidzianych w ramach przedmiotowego konkursu. E. P. wniosła protest (pismo z [...] października 2019 roku). Zarząd Województwa, pismem z [...] października 2019 roku poinformował odwołującą się, że protest należało pozostawić bez rozpatrzenia. W uzasadnieniu powyższej informacji wskazano, że w sytuacji gdy na jakimkolwiek etapie procedury odwoławczej zostanie wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania, a w przypadku gdy w działaniu występują poddziałania - w ramach poddziałania: właściwa instytucja, do której wpłynął protest, pozostawia go bez rozpatrzenia. E. P. skorzystała z prawa skargi do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał (wyrok z dnia 3 stycznia 2020 roku o sygn. akt III SA/Po [...]), że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 15 lipca 2020 roku o sygn. akt I GSK [...]) oddalił skargę kasacyjną organu. Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 roku Zarząd Województwa poinformował E. P., że uchwałą nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020 roku, w związku z wyczerpaniem alokacji w Działaniu 8.2 Uczenie się przez całe życie Osi Priorytetowej 8 Edukacja W. Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2014-2020, protesty wniesione w ramach konkursu nr [...] zostały pozostawione bez rozpatrzenia. W uzasadnieniu powyższej informacji wskazano, że alokacja w Działaniu 8.2 Uczenie się przez całe życie Osi Priorytetowej 8 Edukacja W. Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2014-2020 wynosiła [...] EUR, co zgodnie z algorytmem przeliczania środków określonym w załączniku nr 4a do Kontraktu Terytorialnego Województwa W. w miesiącu sierpniu 2020 roku wynosiło [...]. W ramach Działania przeprowadzono dwa konkursy (2015 roku i 2018 roku). Zakontraktowana wartość projektów wynosi [...] zł, a limit kontraktacji – [...] PLN. Kwota przeznaczona na dofinansowanie została wyczerpana, gdyż podpisano umowy z wszystkimi wnioskodawcami, których projekty zostały wybrane do dofinansowania. E. P. ponownie skorzystała z prawa skargi do sądu administracyjnego. Skarżąca zażądała: ustalenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszających prawo oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia; ewentualnie ustalenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Skarżąca podniosła zarzut: - naruszenia art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej w związku z art. 47 i art. 41 Karty Praw Podstawowych oraz art. 78 Konstytucji RP w zakresie w jakim sytuacja wyczerpania alokacji umożliwia pozostawienie protestu bez rozpatrzenia, co jest równoważne z iluzorycznym prawem do zaskarżenia decyzji organu oraz brakiem skutecznego środka prawnego, - naruszenia art. 66 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej poprzez przyjęcie, że w chwili wydawania rozstrzygnięcia spełniona została przesłanka wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów, - naruszenia art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej w związku z art. 30 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 poprzez stwierdzenie, że doszło do wyczerpania alokacji pomimo tego, iż organ nie skorzystał z możliwości wnioskowania do Komisji Europejskiej o zmianę programów, a tym samym realokację środków pomiędzy osiami operacyjnymi, - naruszenia art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej w związku z art. 121 ust. 2 pkt 5 oraz art. 122 ust. 2 ustawy o finansach publicznych poprzez odniesienie wyczerpania alokacji jedynie do wkładu pochodzącego ze środków unijnych i pominięcie, że zgodnie z ustawą o finansach publicznych W. Program Operacyjny na lata 2014-2020 był finansowany również z budżetu Państwa, - naruszenia art. 37 ust. 1 oraz art. 41 ust. 1 i ust. 2 Karty Praw Podstawowych w związku z art. 125 ust. 3 lit. a pkt I-III rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013, gdyż sankcja pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, zależna w całości od organu, narusza zasady sprawiedliwości proceduralnej, bo umożliwia gorsze potraktowanie projektu poprzez dyskryminacyjną, nierzetelną i nieprzejrzystą ocenę projektu, - naruszenia art. 125 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, EURATOM) nr 966/2012 oraz art. 125 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 poprzez przeprowadzenie oceny projektu w sposób naruszający zasady przejrzystości i rzetelności oraz równego traktowania beneficjentów. Zarząd Województwa wniósł o oddalenie skargi Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że prezentowany w skardze str[...]-[...] opis stanu faktycznego sprawy jest prawdziwy. Jednak, wskutek wyczerpania środków, niemożliwy do osiągniecia jest cel skargi, czyli otrzymanie dofinansowania, o które skarżąca ubiegała się w ramach konkursu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się nieuzasadniona. Zgodnie z art. 1 §1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2019, poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem; w postępowaniu sądowoadministracyjnym badaniu podlega prawidłowość stosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego. W myśl art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325, zwanej dalej: "P.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontroli sądów administracyjnych podlegają akty wymienione w art. 3 §2. Według art. 3 §3 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 roku o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020 (Dz.U. 2014, poz. 1146 ze zm., zwanej dalej ustawą wdrożeniową) - w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 §3 ustawy P.p.s.a. W wyniku rozpatrzenia skargi, sąd może stosownie do art. 61 ust. 8: uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1 lit. a); orzec, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1 lit. b); oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia (pkt 2); umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe (pkt 3). Sąd nie znalazł podstaw do uwzględniania zarzutów obejmujących twierdzenia o niezgodnym z prawem stwierdzeniu wyczerpania środków na dofinansowanie projektu. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych należy przyjąć, że rzeczywiste wyczerpanie środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów musi nastąpić w formie prawnej przewidzianej w art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, a nie jedynie poprzez wykazanie owego przeznaczenia na poszczególne projekty (wnioski). Za takim stanowiskiem przemawia też użycie przez ustawodawcę w innym przepisie ustawy – art. 53 ust. 2 pkt 2 – sformułowania: "kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na wybranie go do dofinansowania". O ile przeznaczenie kwoty na dofinansowanie projektu dokonuje się w formie listy projektów przeznaczonych do dofinansowania, to jej wyczerpanie następuje dopiero w chwili jej rzeczywistego wydatkowania – rozumianego jako zawarcie umów, zobowiązujących do płatności kwot przeznaczonych na dofinansowanie projektów. Wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania determinuje sposób załatwienia sprawy i zakończenie postępowania, wobec czego musi ono być wykazane przez organ dokumentem urzędowym, z którego wynika rzeczywiste wyczerpanie środków na finansowanie przedmiotowego zadania. W niniejszej sprawie informacja o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia poprzedzona została uchwałą nr [...] Zarządu Województwa z dnia [...] sierpnia 2020 roku sprawie pozostawienia bez rozpatrzenia protestów w ramach konkursu nr [...] w związku z wyczerpaniem alokacji w Działaniu 8.2 Uczenie się przez całe życie Osi Priorytetowej 8 edukacja W. Regionalnego programu Operacyjnego na lata 2014-2020. Sąd nie ma kompetencji ani obowiązku inicjowania postępowania wyjaśniającego celem wykazania, na jakim etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej, w tym sądowoadministracyjnej, wyczerpano kwotę przeznaczoną na dofinansowanie projektów, sama zaś uchwała jako dokument urzędowy jest wystarczająca dla dokonania ustaleń o wyczerpaniu kwoty przeznczonej na dofinansowanie projektów. W świetle uzasadnienia tej uchwały, które wskazuje na podpisanie umów z wszystkimi wnioskodawcami w obu konkursach działania 8.2 Uczenie się przez całe życie, zdezaktualizował się, potwierdzony wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 stycznia 2020 roku o sygn. akt III SA/Po [...], obowiązek skarżonego organu w zakresie dokonania ponownej oceny projektu złożonego przez stronę skarżącą. Sąd wskazuje przy tym, że orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. I GSK [...] zapadłe w niniejszej sprawie po złożeniu skargi kasacyjnej przez organ, zostało wydane w dniu [...] lipca 2020 roku, natomiast ponowna informacja o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia została sporządzona [...] sierpnia 2020 roku, czyli po zakończeniu postępowania sądowoadministracyjnego. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 marca 2019 roku, o sygn. I GSK [...] - w sytuacji , gdy przepis art. 65 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020 ustanawia bezwzględną zasadę, że procedura odwoławcza nie wstrzymuje zawierania umów z wnioskodawcami, których projekty zostały wybrane do dofinansowania – co służąc realizacji wskazanych powyżej celów ma tę konsekwencję, że odnosi się w równym stopniu do wnioskodawców, których projekty wybrane zostały do dofinansowania z listy podstawowej, jak i z listy rezerwowej – to nie sposób jest upatrywać wadliwości działania instytucji zarządzającej w tym, że równolegle z powierzonymi jej kompetencjami do rozpatrywania protestów od negatywnej oceny projektów realizuje kompetencje wprost ukierunkowane na rozdysponowywanie środków finansowych zgodnie z zasadą szybkości oraz efektywności ich rozdziału. Zwłaszcza, gdy jednocześnie nie uchybia (instrukcyjnemu) terminowi do rozpatrzenia protestu ani też obowiązkowi dokonywania ustaleń odnośnie wyczerpania kwoty przeznczonej do dofinansowania projektów w ramach działania w związku z ich wiążącym rozdysponowaniem ,do czego jest zobowiązana na podst. art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej. Sąd nie znalazł również podstaw do uwzględniania zarzutów wskazujących na pozbawienia strony skarżącej skutecznego środka prawnego. Zasady związane z wyborem projektów, kładą nacisk w pierwszej kolejności na projekty wybrane w drodze pierwotnego wyboru, a nie procedury odwoławczej (art. 65 ustawy wdrożeniowej). Procedura odwoławcza nie wstrzymuje zawierania umów z wnioskodawcami, których projekty zostały wybrane do dofinansowania. Przepis ten daje uprawnienie organowi do zawarcia umowy z wnioskodawcą, którego projekt uzyskał najwyższą ocenę, bez czekania na rozstrzygnięcie procedury odwoławczej, co znajduje uzasadnienie w zasadzie efektywności i szybkości wdrażania środków pomocowych. Właściwa instytucja, pomimo toczących się postępowań odwoławczych, może kontynuować czynności niezbędne do zawarcia umów z wnioskodawcami, których projekty zostały pozytywnie ocenione (p. R. Poździk (red.) Komentarz do ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020. Wydawnictwo Sejmowe, 2016. LEX). Skoro przepis art. 65 ustawy wdrożeniowej ustanawia bezwzględną zasadę, że procedura odwoławcza nie wstrzymuje zawierania umów z wnioskodawcami, których projekty pierwotnie zostały pierwotnie wybrane do dofinansowania, to nie sposób jest upatrywać wadliwości działania instytucji zarządzającej w tym, że równolegle z kompetencjami do rozpatrywania protestów od negatywnej oceny projektów realizuje kompetencje wprost ukierunkowane na rozdysponowywanie środków finansowych zgodnie z zasadą szybkości oraz efektywności ich rozdziału. Uwzględniając powyższe wskazać należy, że elementem procedury odwoławczej, określonej przepisami Rozdziału 15 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, jest także postępowanie sądowoadministracyjne. Zgodnie z art. 66 ust. 2 pkt 2 powołanej powyżej ustawy wdrożeniowej, jeśli na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury sądowoadministracyjnej wyczerpana zostanie kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania, to wówczas sąd administracyjny nie przekazuje sprawy do ponownego rozpatrzenia, lecz stwierdza tylko, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Niebudzące żadnych wątpliwości okoliczności faktyczne kontrolowanej sprawy nakazują przyjąć, że nie zaktualizowały się przesłanki do zastosowania przepisu art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Przedmiotem aktualnie rozpoznawanej skargi nie była negatywna ponowna ocena projektu w rozumieniu art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, lecz akt (czynność) organu wyrażająca się ponownym pozostawieniem protestu bez rozpatrzenia. Skoro organy nie dokonały ponownej oceny projektu, a stwierdzenie wyczerpania środków na dofinansowanie nastąpiło przed ponownym wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, to nie można przyjąć, że zaktualizowała się kompetencja sądu administracyjnego do orzekania na podstawie art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020. Argumentacji skargi wskazującej na pozbawienie skutecznego środka prawnego nie uwzględnia fakt, że wyrokiem z dnia 3 stycznia 2020 roku o sygn. akt III SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnie stwierdził, że pierwotne pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione. Sąd przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia i zobowiązał organ, między innymi, do merytorycznego rozpoznania protestu, jeżeli kwota przeznaczona do dofinansowania projektów w ramach działania nie została wyczerpana (w przedstawionym wyżej przez Sąd rozumieniu) lub pozostawi protest bez rozpatrzenia, jeżeli do takiego wyczerpania doszło. Powyższe orzeczenie stwierdzało naruszenie prawa, a przez to otworzyło stronie skarżącej drogę do poszukiwania naprawienia szkody na drodze cywilnoprawnej. Biorąc pod uwagę wyżej wymienione okoliczności Sąd, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, skargę oddalił.