II SAB/Sz 149/22

SENTENCJA Sygn. [...] II SAB/Sz 149/22 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 5 października 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska (spr.) Sędzia WSA Bolesław Stachura po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym w dniu [...] października 2022 r. sprawy ze K. K. na bezczynność [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Fundację "[...] do rozpoznania wniosku Skarżącego z [...] r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; stwierdza, że [...] w zakresie wskazanym w pkt I dopuściła się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Fundacji "[...]" w S. grzywnę w kwocie [...]([...]) złotych; IV. zasądza od Fundacji "[...]" w S. na rzecz Skarżącego K. K. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE K. K. (dalej: "Skarżący") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na bezczynność Fundacji "Z. " z siedzibą w S. (dalej "Fundacja", "Organ") w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Skarga została przesłana do Organu celem nadania biegu oraz udzielenia przez Organ odpowiedzi na skargę. Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że 21 lipca 2020 r. Strona złożyła mailowo wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczący realizowanego w 2020 r. zadania publicznego pn. "[...]", finansowanego ze środków Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w ramach programu Aktywizacji Społecznej Osób Starszych. Przedmiotem wniosku było udostępnienie kopii faktur, które w ramach tego zadania były opłacone ze środków publicznych, alternatywnie informacji o rodzaju i wysokości kosztu oraz kto wystawił fakturę. W związku z brakiem odpowiedzi, 7 października 2020 r. Strona ponowiła wniosek i tego samego dnia otrzymała sprawozdanie z realizacji analogicznego projektu w 2019 r. W odpowiedzi na ww. informację Strona w tym samym dniu wskazała, że nie jest to odpowiedź na przesłany wniosek. W dniu 15 października 2020 r. Organ odpowiedział, że faktury zapłacone w ramach zadania "[...]" nie były publikowane i są przechowywane w warunkach zapewniających ochronę danych osobowych. Na skutek bezczynności Organu, Strona wniosła skargę do tutejszego Sądu na bezczynność Organu w sprawie udzielenia informacji publicznej, wnosząc o: 1. zobowiązanie Organu do udzielenia wnioskowanych informacji publicznych; 2. zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw; 3. stwierdzenie rażącego naruszenia prawa; 4. orzeczenie od Organu na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej lub wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej "P.p.s.a."). W odpowiedzi na skargę Organ poinformowała, że do dnia otrzymania prośby o udostępnienie faktur nie miał informacji od Ministerstwa o przyjęciu sprawozdania. W przypadku negatywnej oceny sprawozdania Organ zobowiązany były do zwrotu środków i jednocześnie opłacone wcześniej faktury nie mogłyby zostać uznane za płatności związane z realizacją zadania. Jednocześnie Organ wskazał, że po przyjęciu sprawozdania zestawienie faktur zostało do Skarżącego wysłane. W wykonaniu zarządzenia sędziego sprawozdawcy, pismem z 8 lipca 2022 r. wezwano Organ do udzielenia szczegółowych wyjaśnień w zakresie przesłanych do Skarżącego odpowiedzi mailowych, o których mowa w odpowiedzi na skargę. Dodatkowo zobowiązano Organ do przesłania kopii udzielonych Skarżącemu odpowiedzi wraz z potwierdzeniami wysyłki i doręczeń po rygorem rozpoznania sprawy na podstawie akt sprawy. Pismo po uprzednim awizowaniu, nie zostało podjęte przez Organ we wskazanym przez operatora pocztowego terminie i zwrócone do nadawcy. W piśmie procesowym z 11 lipca 2022 r. Skarżący wskazał, że Organ zawarł umowę o realizację zadania publicznego i otrzymał na to środki. Faktury te dokumentują więc realizację zadania publicznego oraz gospodarowanie środkami publicznymi. Zdaniem Skarżącego nie ma znaczenia, czy podmiot prawidłowo wywiązał się ze swoich obowiązków, dopóki nie zrezygnował z realizacji zadania publicznego. Następnie w piśmie procesowym nadesłanym do tutejszego Sądu 26 lipca 2002 r. Skarżący wskazał, że do dzisiejszego dnia nie otrzymał wnioskowanych faktur za 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga jest zasadna. Złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Na wstępie należy nakreślić ramy prawne sprawy. Sąd wskazuje, że prawo dostępu do informacji publicznej wywodzi się wprost z Konstytucji, która w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania "informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne", a ponadto "informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa". Procedurę dostępu do informacji publicznej w kompleksowy sposób reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2022.902 tj.; dalej: "u.d.i.p."), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca unormował w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wskazując, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, zaś art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog takich spraw. Natomiast katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej został określony w art. 4 u.d.i.p. Jak stanowi art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. W myśl art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Powyższe reguły doznają pewnej modyfikacji w przypadku, gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w ocenie jego adresata, dotyczy "informacji przetworzonej" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1. Wiąże się to z doniosłym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej rozróżnieniem na informację publiczną "prostą" oraz "przetworzoną". W świetle powyższego wskazać należy, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej o bezczynności możemy mówić, jeżeli w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. adresat wniosku (jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej) nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), albo nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu wymuszenie na organie załatwienia sprawy. Dlatego też dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. W sprawie bezsporne jest, że Skarżący 21 lipca 2020 r. zwrócił się pocztą elektroniczną (e-mail) do Fundacji z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej przekazania kopii faktur, które w ramach zadania publicznego pn. "[...]" finansowane jest ze środków programu Aktywni+, były opłacone ze środków publicznych, alternatywnie udzielenia informacji o rodzaju i wysokości kosztu oraz wystawcy faktury. Ponadto bezspornym jest, że Fundacja w wiadomości e-mail z 7 października 2020 r. w załączeniu przesłała sprawozdanie za zadanie realizowane w 2019 r. i wskazała jednocześnie, że edycja 2020 r. jest w trakcie realizacji oraz kończy się 31 grudnia 2020 r. Następnie w wiadomości e-mail z 15 października 2020 r. Fundacja poinformowała Skarżącego, że faktury zapłacone w ramach zadania "[...]" nie były publikowane i są przechowywane w warunkach zapewniających ochronę danych osobowych. Uwzględnienie skargi na bezczynność wymaga stwierdzenia, że Fundacja była zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej. W katalogu podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.) ustawodawca wymienił w pierwszej kolejności władze publiczne, ale także inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym (pkt 5). Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Na bazie przywołanej regulacji w literaturze przedmiotu trafnie wskazuje się, że do ustalenia, czy określony podmiot może być zobowiązany do udzielenia informacji konieczne jest zbadanie istnienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, czy jest to podmiot wykonujący zadania publiczne, po drugie, czy w ramach wykonywania powierzonych mu zadań publicznych może wytwarzać lub pozyskiwać informację publiczną (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, 3. Wydanie, Warszawa 2016, s. 91). Niewątpliwie Fundacja jest podmiotem prywatnym, nie mieszczącym się w kategorii władz publicznych, dlatego obowiązek udostępnienia informacji publicznej może być uzasadniony wyłącznie w takim zakresie, w jakim informacje dotyczą wykonywania przez Fundację zadań publicznych lub dysponowania majątkiem publicznym. Innymi słowy, obowiązek Fundacji udostępnienia informacji na żądanie Skarżącego istniał tylko w zakresie tych elementów wniosku, które można powiązać z wykonywaniem zadań publicznych lub korzystaniem ze środków publicznych (art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 u.d.i.p.). Pojęcie zadania publicznego jest szerokie. Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela w tym zakresie wyrażany w orzecznictwie pogląd, że zadaniami publicznymi, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, są zadania mające na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli oraz istotne z punktu widzenia celów państwa (por. wyrok NSA z 25 września 2018 r., I OSK 921/18). Z kolei w korzystaniu ze środków publicznych mieści się m.in. uzyskiwanie różnego rodzaju dotacji czy innych form wsparcia ze środków budżetu państwa lub budżetów jednostek samorządu terytorialnego. W przypadku podmiotów nie mieszczących się ustrojowo w kręgu podmiotów władzy publicznej (tak jak w przypadku Fundacji) obydwie przesłanki bardzo często występują łącznie: dany podmiot realizuje zadanie publiczne (najczęściej na podstawie stosownej umowy lub porozumienia z podmiotem władzy publicznej), w zamian za co uzyskuje środki z budżetu publicznego w formie dotacji lub podobnej. Skarżący z 21 lipca 2020 r. wystąpił z wnioskiem związanym z wykonywaniem zadań publicznych. Stwierdzona okoliczność wynika z ogólnikowej informacji, iż Fundacja realizowała projekt finansowany ze środków publicznych. Ponadto wskazała na to sama Fundacja w odpowiedzi na skargę. Żądanie objęte wnioskiem Skarżącego dotyczy tego aspektu działalności Fundacji, któremu można przypisać cechę wykonywania zadań publicznych lub korzystania ze środków publicznych. Skarżący zażądał udostępnienia kopii faktur dotyczących realizowanego zadania, ewentualnie informacji o rodzaju i wysokości kosztu oraz wystawcy faktury. Obowiązek Fundacji udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie dotyczy przypadku, w którym uzyskała ona dofinansowanie na przedmiotowe zadanie publiczne. W tym przypadku można, więc mówić o realizowaniu zadania publicznego oraz korzystaniu ze środków publicznych. Niewątpliwie ponieważ chodzi o informacje dotyczące realizacji zadań publicznych w ramach projektów finansowanych ze środków publicznych żądane informacje to informacje publiczne, do których udostępnienia zobowiązana jest Fundacja. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że treść faktur, czy ewentualnie informacje o rodzaju, wysokości kosztu i wystawcy faktury, na podstawie których Fundacja rozlicza środki publiczne wykorzystywane na realizację zadania publicznego stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Publiczny charakter tego rodzaju informacji (dotyczących majątku publicznego) jednoznacznie potwierdza przykładowy katalog informacji publicznych zawarty w art. 6 u.d.i.p. (dokładnie ust. 1 pkt 5 tego artykułu). Ciążący co do zasady na Fundacji obowiązek udostępnienia tego rodzaju informacji nie oznacza, że czynność ta nie mogła być uzależniona od konieczności spełnienia dodatkowych przesłanek przez Skarżącego, jeżeli Fundacja wykaże, że można w tym przypadku zasadnie wywodzić, że nie jest to informacja prosta, lecz przetworzona. Skoro powyższa analiza wskazuje, że żądanie zawarte w piśmie Skarżącego z 21 lipca 2020 r. dotyczy takiej aktywności Fundacji, która spełnia kryteria objęcia obowiązkiem udostępnienia informacji publicznej (wykonywanie zadań publicznych lub korzystanie ze środków publicznych), obowiązkiem Fundacji było zastosowanie się w tym zakresie do regulacji zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Fundacja miała zatem obowiązek udostępnić informacje (w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) lub podjąć inne kroki, umożliwiające właściwe rozpatrzenie wniosku Skarżącego. W ocenie Sądu odpowiedź zamieszczona w piśmie stanowiącym odpowiedź na skargę z 30 maja 2022 r. z pewnością nie stanowi formy załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Brak ponadto potwierdzenia, że Fundacja wykonała ciążący na niej obowiązek, mimo, że – jak wskazała w odpowiedzi na skargę - zestawienie faktur zostało do Skarżącego wysłane. Wątpliwości w tym zakresie nie wyjaśniła także Fundacja po skierowaniu do niej przez Sąd zobowiązania w tym przedmiocie. Skarżący zaprzeczył, że żądana informacja została mu przekazana przez Fundację. Przedstawione wyżej argumenty prowadzą do konkluzji, że skarga podlegała uwzględnieniu. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2. zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, w myśl art. 149 § 1a P.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). W tym zakresie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. należało zobowiązać Fundację do rozpatrzenia wniosku, co do którego Fundacja podlegała obowiązkowi udostępnienia informacji publicznej jako podmiot wykonujący zadania publiczne lub korzystający ze środków publicznych (pkt I sentencji wyroku). Uwzględniając skargę na bezczynność, Sąd, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., stwierdził, że bezczynność Fundacji miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestię Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a przede wszystkim fakt, że działanie Fundacji miało cechy lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na ten podmiot przepisami u.d.i.p., i nie sposób uznać, aby stanowiło konsekwencję błędnej oceny charakteru żądanych informacji. Nie można w tym kontekście pominąć okoliczności, że Fundacja nie zachowała terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. i nie odpowiedziała na wniosek. Nie sposób również uznać, że Fundacja uczyniła zadość regulacji art. 13 ust. 2 u.d.i.p., w piśmie z 15 października 2020 r. Co więcej Fundacja mimo, że w odpowiedzi na skargę informuje, iż wniosek zrealizowała i udzieliła wnioskowanej informacji, to jednak nie nadesłała potwierdzenia podnoszonych okoliczności w tym zakresie. Okoliczności wskazanych przez Fundację nie potwierdził tego również Skarżący w nadesłanym piśmie procesowym. W takiej sytuacji materiał dowodowy sprawy nie pozwolił Sądowi na stwierdzenie, że informacja publiczna została Skarżącemu udostępniona w zakresie objętym żądaniem wniosku. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził również, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., że Fundacja dopuściła się zarzucanej bezczynności (pkt II sentencji wyroku). Jednocześnie Sąd na podstawie art. art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. oznacza wadliwość działania organu administracji o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, co ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania wymaganych czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Dokonując więc oceny czy naruszenie prawa ma charakter rażący, nie można poprzestać na prostym zestawieniu terminów, ale należy wziąć pod uwagę wszelkie uwarunkowania danej sprawy (por. wyroki NSA z 4 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 3374/18; z 17 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 2171/17). Oczywiste jest bowiem, że taki charakter należy przypisać nie tylko w sytuacji braku przewidzianej przepisami u.d.i.p. reakcji na wniosek z 21 lipca 2021 r. i upływu znacznego czasu od jego złożenia, ale również niepodejmowania jakichkolwiek czynności zmierzających do zadośćuczynienia obowiązkom ustawowym już po otrzymaniu skargi - do czasu wydania rozstrzygnięcia. Uwzględniając rażący charakter naruszenia prawa w niniejszej sprawie i alternatywne żądanie Skarżącego, Sąd na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a., wymierzył organowi grzywnę w kwocie [...]złotych nie znajdując podstaw do przyznania Skarżącemu sumy pieniężnej. Wysokość wymierzonej grzywny odpowiada kryteriom wskazanym w art. 154 § 6 P.p.s.a., a nadto jest adekwatna do nieuzasadnionego okresu bezczynności Fundacji (punkt III sentencji wyroku). W orzecznictwie zwraca się też uwagę że przyznanie sumy pieniężnej na rzecz strony skarżącej ma przede wszystkim na celu zadośćuczynienie za ignorowanie jej interesu w terminowym załatwieniu sprawy oraz za wszelkiego rodzaju niedogodności, jakich strona doznała na skutek przewlekłego prowadzenia postępowania lub bezczynności organu administracji (por. wyrok NSA z 22 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1905/16; z 16 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 2156/17; z 6 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 532/19). Ponieważ na obecnym etapie sprawy interes Skarżącego w terminowym jej załatwieniu nie został jeszcze zbadany przez podmiot zobowiązany oraz nie został wskazany w treści wniosku, a ponadto Skarżący nie wykazał jakich niedogodności na skutek bezczynności Fundacji doznał, tym samym nie orzeczono wskazanego wyżej środka kompensacyjno-represyjnego (punkt III sentencji wyroku). W przedmiocie kosztów zasądzono na rzecz Skarżącego zgodnie z art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. uwzględniając okoliczności, że koszty te sprowadzały się wyłącznie do uiszczonego przez Skarżącego wpisu sądowego od skargi, kwotę [...]zł (punkt IV sentencji wyroku). Wszystkie ww. orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń NSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.