I SA/Wa 663/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 13 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi U. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 31 grudnia 2021 r. nr KO-1377/4103/724/21 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 26 listopada 2021 r. nr DŚR.4014.001143.2021. UZASADNIENIE U. P. (dalej, jako: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia 31 grudnia 2021 r., którą Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Płocka z dnia 26 listopada 2021 r. o odmowie przyznania U. P. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną matką – J. S. W uzasadnieniu tej decyzji organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, dalej "u.ś.r.") świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji i z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Według art. 17 ust. lb u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w wysokości 1830 zł miesięcznie i podlega waloryzacji (art. 17 ust. 3 i 3a u.ś.r.). W art. 17 ust. 5 u.ś.r. wymieniono natomiast przesłanki wyłączające prawo do omawianego świadczenia, wyliczając w sposób enumeratywny kategorie osób, którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. W tej sprawie kwestią sporną była przesłanka wymieniona w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Organ I instancji ustalił, że zgodnie z orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Płocku nr PZ0.38719.4411.5.2021 z dnia 26 listopada 2021 r. J. S., ur.[...] lipca 1945 r. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, jednak daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić, natomiast niepełnosprawność w stopniu znacznym istnieje od 5 października 2021 r. Została zatem ustalona, gdy J. S. miała 76 lat. Zgodnie zaś z art. 17 ust. lb u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje tylko wówczas, gdy niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Z tego względu organ I instancji decyzją z dnia 26 listopada 2021 r. odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, zarzucając organowi I instancji naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji, poprzez zastosowanie art. 17 ust 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje się prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu a datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust.1 Konstytucji RP. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzut ten był słuszny. W tej sprawie odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie może być uzasadniona brakiem spełnienia przesłanki określonej w art. 17 ust. lb u.ś.r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest związane przywołanym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego i zobowiązane uwzględnić prawotwórczy charakter tego orzeczenia i jego kształtujący efekt następujący od momentu wejścia wyroku w życie. Jednakże w ocenie organu odwoławczego brak było podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż w istocie brak jest związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy sprawowaną przez odwołującą się opieką, a niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a także rezygnacją z takich form aktywności zawodowej. Stan faktyczny sprawy wskazuje, że zakres sprawowanej opieki przez skarżącą nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia, czy innej pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze godzin, a rezygnacja z podjęcia zatrudnienia nie jest związana z koniecznością sprawowania stałej, długotrwałej opieki, ale z przeniesieniem pracodawcy tj. Zakładów Drobiarskich, w których skarżąca była zatrudniona, do innego miasta. Jak wynika z oświadczania złożonego w dniu 29 października 2021 r. skarżąca nie pracuje od kilku lat, a do rozwiązania umowy o pracę doszło, ponieważ kontynuacja pracy wymagałaby czasochłonnych dojazdów. Z akt sprawy, w tym ww. oświadczenia, wynika, że J. S. niewątpliwie jest osobą przewlekle chorą, wymagającą pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Leczy się z powodu choroby Alzheimera, przez co nie jest w pełni samodzielna, wymaga kontroli i pomocy, nie jest w stanie ugotować samodzielnie obiadu, nie pamięta, że włączyła kuchenkę gazową, wymaga podawania leków, traci orientację w terenie. Z ww. oświadczenia wynika nadto, że do obowiązków skarżącej należy zakup artykułów spożywczych i przemysłowych, przygotowanie ciepłych posiłków, utrzymanie czystości w mieszkaniu, pranie, a także pomoc przy kąpieli, realizacja recept, umawianie wizyt lekarskich i asystowanie w trakcie badania. Podała także, że pomocy wymaga jej ojciec, który ma problemy z pamięcią i ogólną orientacją. J. S. nie jest jednak osoba leżącą, zarówno ona, jak i jej mąż, poruszają się samodzielnie, chociaż wyjście poza dom wymaga asysty opiekuna. W ocenie Kolegium opieka, którą wykonuje skarżąca nie jest sprawowana w sposób ciągły. Większość czynności, np. czynności związane z przygotowaniem posiłków, czy sprzątaniem domu, praniem należą do zwykłych prac domowych, które wykonywane są przez osoby pracujące w każdej rodzinie i skarżąca wykonywałaby je również wtedy, gdyby nie miała pod opieką niepełnosprawnych rodziców. Są to czynności dnia codziennego, związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, które nie mogą być uznane za opiekę w rozumieniu art. 17 u.ś.r. Z kolei umawianie wizyt lekarskich, czy uczestniczenie w tych wizytach nie może być uznane za przeszkodę w podjęciu zatrudnienia lub innej pracy i da się pogodzić z wykonywaniem pracy. Wizyty lekarskie odbywają się w określonych odstępach czasu, a każdemu pracownikowi przysługuje prawo do zasiłku opiekuńczego. Dotyczy to także podawania leków, co wykonywane jest 2 - 3 razy dziennie i podjęcie pracy da się pogodzić z nadzorowaniem przyjmowania leków przez podopieczną. Czynności opiekuńcze wykonywane przez skarżącą tj. pomoc w czynnościach higienicznych, w ubieraniu się, w spacerach, mogą być wykonywane przed lub po pracy i nie wymagają takiego zaangażowania czasowego, że niemożliwe jest podjęcie zatrudnienia nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy. Z uwagi na powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Z tym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca i wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając, że organ nie uwzględnił, iż sprawuje ona całodobową opiekę nad matką i ojcem, jest do ich pełnej dyspozycji, a zakres opieki uniemożliwia jej podjęcie jakiejkolwiek pracy. Wskazała, że rodzice legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymagają pomocy w podstawowych czynnościach życia codziennego. Czynności związane z opieką nie mogą być zorganizowane w sposób umożliwiający podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia, nawet w ograniczonym zakresie. Wyjaśniła przy tym, że jej rodzeństwo nie ma możliwości sprawowania opieki nad matką i ojcem. Z uwagi na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania oraz dopuszczenie dowodu z załączonych dokumentów medycznych. W odpowiedzi na ww. skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Podstawę materialną zaskarżonej decyzji Kolegium stanowił art. 17 ust. 1 u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z kolei zgodnie z art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1. nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2. w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. W pierwszej kolejności należy odnieść się do stanowiska organu I instancji wyrażonego w jego decyzji. Otóż regulacja art. 17 ust. 1b u.ś.r. stanowiła przedmiot oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz.U. z 2014 r. poz. 1443), orzekł, że wskazany przepis w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Skutkiem tego wyroku jest ustalenie, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała później, czyli po ukończeniu 18 roku życia, przedmiotowa przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez tej przesłanki. Wymieniony wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie doprowadził wprawdzie do wyeliminowania niekonstytucyjnej normy z porządku prawnego, jednak jego treść wiąże - w myśl art. 190 ust. 1 Konstytucji RP - i stanowi dla organów administracji oraz sądów administracyjnych istotną wskazówkę interpretacyjną. W konsekwencji organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają obowiązek procedować w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. W związku z tym, wynikająca z art. 17 ust. 1b u.ś.r. przesłanka w postaci daty powstania niepełnosprawności ojca skarżącej nie może być podstawą odmowy wnioskowanego świadczenia. Za w pełni prawidłowe uznać zatem należy stanowisko Kolegium wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w zakresie błędnego nieuwzględnienia przez organ I instancji skutków ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Sąd rozpoznający sprawę niniejszą uznał jednak za nietrafne stanowisko Kolegium o braku podstaw do uznania, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad matką (art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.). Należy podnieść, że realizacja dyspozycji art. 17 ust. 1 u.ś.r., w zakresie warunku "stałej opieki" wymaga trwałości, rozciągłości w czasie nad osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością, a więc wykonywanie czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka. Zatem istotą opieki, której mowa w art. 17 ust. 1 powołanej ustawy jest nie tylko stałość i ciągłość, ale przede wszystkim zapewnienie normalnych, codziennych potrzeb osoby nad którą jest sprawowana opieka, zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić. Nadto przesłanka "niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny", o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. winna być rozumiana jako wystąpienie takiej sytuacji, w której sprawowanie osobistych starań o prawidłowe zapewnienie opieki osobie niepełnosprawnej na tyle wypełnia czas podmiotowi tę opiekę sprawującemu, że nie jest on w stanie podjąć innej stałej aktywności wymagającej jego codziennego i stałego zaangażowania, przez którą należy rozumieć aktywność zawodową (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 624/12). W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę niniejszą, nie zasługuje na akceptację stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym rezygnacja z aktywności zawodowej skarżącej nie jest związana z koniecznością sprawowania opieki nad matką, a zakres tej opieki nie wyklucza możliwości podjęcia przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Argumentacja organu na tle okoliczności faktycznych sprawy jest ewidentnie wadliwa, a wydane rozstrzygnięcie nie do zaakceptowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku skupiło się wyłącznie na zakresie opieki oraz fakcie, że matka skarżącej nie jest osobą leżącą na stałe, porusza się samodzielnie po mieszkaniu. Organy nie uwzględniły jednak, że zgodnie z orzeczeniem z dnia 26 października 2021 r. Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności postanowił ustalić J. S. znaczny stopnień niepełnosprawności. Podobnie jak dla jej męża, a ojca skarżącej. Matka skarżącej leczona jest z powodu nadciśnienia tętniczego, zwyrodnień narządów ruchu, choroby wieńcowej i wiele innych, ale przede wszystkim z powodu choroby Alzheimera. Jak podała skarżąca jej matka ma zaburzenia poznawcze, otępienne związane z chorobą Alzheimera; dopytuje ciągle o tą samą rzecz, nie pamięta jaki jest dzień tygodnia, pora roku, podejmuje nieracjonalne działania (np. wstaje w nocy i ubiera się do wyjścia). W ocenie Sądu, powyższe okoliczności organ winien wziąć pod uwagę wydając zaskarżoną decyzję. Jednocześnie, nie można zaprzeczyć, że przygotowywanie posiłków i ich podawanie, sprzątanie domu, czy robinie zakupów są czynnościami dnia codziennego. Jednak są to czynności także niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania osób wymagających opieki. Składają się one na całokształt prawidłowo sprawowanej opieki (tak również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1939/21). W tej sprawie istotne jest przede wszystkim to, że matka skarżącej mimo, że nie jest osobą leżącą i samodzielnie porusza się po mieszkaniu, to jest osobą, u której pojawiają się objawy tzw. otępienia związane z postępującą chorobą Alzheimera. Objawami wskazanej choroby są m. in.: problemy z pamięcią, dezorientacja, zapominanie nazw miejsc i obiektów, powtarzanie się regularnie, na przykład zadając to samo pytanie kilka razy, impulsywne zachowania czy urojenia. To z kolei, w ocenie Sądu, wyklucza podjęcie przez skarżącą zatrudnienia, nawet w niepełnym wymiarze czasu, albowiem matka skarżącej wymaga szczególnej opieki. Na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca nie wprowadził definicji legalnej wyrażenia "opieka" ani "sprawowanie opieki". Ustawodawca nie posłużył się jakimkolwiek przymiotnikiem konkretyzującym zakres lub jej charakter. Nie chodzi przy tym o opiekę rozumianą jako wykonywanie czynności opiekuńczych bez przerwy, przez 24 godziny na dobę (por. np. wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11 i wyrok NSA z 6 października 2020 r., sygn. akt I OSK 371/20). Cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego pozwalają wskazać, że w art. 17 ust. 1 u.ś.r. chodzi raczej o ustawiczną opiekę sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie. Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego – udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość jej niesienia (por. wyrok NSA z 22 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1867/21). Z kolei o istnieniu związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki przesądza w istocie to, jaki jest rzeczywisty rozmiar i zakres tej opieki, oraz jednocześnie, jakie są potrzeby danej osoby niepełnosprawnej, wynikające z posiadanych przez nią konkretnych schorzeń. Wyczerpujące ustalenia w tym zakresie wymagały oparcia się na całości zgromadzonego w sprawie materiału, w tym na orzeczeniu o ustaleniu znacznego stopnia niepełnosprawności, oraz dokumentach przedłożonych w toku postępowania administracyjnego, zarówno na etapie postępowania przed organem I instancji, jak również na etapie postępowania odwoławczego. W tej sprawie Kolegium pominęło istotne (wskazane wyżej) dla rozstrzygnięcia sprawy, okoliczności. Fakt, że nie wszystkie podejmowane przez skarżącą czynności związane są bezpośrednio z osobistą opieką nad chorą, nie wpływa na to, że są to czynności niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania osoby wymagającej opieki, zwłaszcza przy schorzeniach, na które cierpi matka skarżącej. Zupełnie niezrozumiałe dla Sądu są rozważania organu związane z tym, że J. S. ma jeszcze troje dzieci. Twierdzenia organu w tym zakresie są prawnie bez znaczenia, skoro to skarżąca podjęła się opieki nad chorą matką. W ocenie Sądu, opieka, jaką sprawuje skarżąca nad matką, jest opieką, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Wskazane błędy w wykładni powołanych przepisów u.ś.r. doprowadziły końcowo do ustalenia błędnego wyniku sprawy, co z kolei uzasadniało w pełni konieczność uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji Kolegium oraz decyzji organu I instancji na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. Sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 powołanej ustawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji, uwzględni ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu wydanego w tej sprawie wyroku.