II OSK 1192/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. WSA Izabela Ostrowska /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 9 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Go 2/07 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w P. na postanowienie Wojewody L. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Syg.akt II OSK 1192/07 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2007r. sygn. akt II SA/Go 2/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpoznaniu skargi [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w P. , uchylił postanowienie Wojewody L. z dnia [...] nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Powiatu S. z dnia [...] nr [...] . Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Postanowieniem z dnia [...] (znak [...] ) Starosta S. , działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę pawilonu handlowego oraz stacji paliw wraz z infrastrukturą towarzyszącą, instalacjami zewnętrznymi, parkingami, ciągami komunikacyjnymi, małą architekturą w S. - przy ul. [...], na nieruchomości o nr. ew. [...], gdyż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, tj. Burmistrza S.. Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji wskazał, iż postanowieniem z dnia [...] Burmistrz S. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Nr [...] z dnia [...] określającą warunki zabudowy dla obiektu stacji paliw wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Jednocześnie organ potwierdził, iż inwestor do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dołączył ostateczną decyzję o warunkach zabudowy, tak jak tego wymaga prawo budowlane, ale zdaniem organu wznowienie postępowania w sprawie tej decyzji stanowi w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. załatwienie zagadnienia wstępnego, stanowiącego podstawę do przeprowadzenia postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia [...] Wojewoda L. , po rozpatrzeniu zażalenia [...] spółki z o.o, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, iż w rozpatrywanej sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 97 § I 1kt 4 k.p.a., co oznacza, że w sytuacji, gdy wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, wówczas organ administracji publicznej zawiesza postępowanie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie złożył, inwestor kwestionując prawidłowość ustaleń Wojewody L. wniósł on o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia wydanego przez organ I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego w tym postępowaniu, według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uchylając zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji wskazał jako podstawę orzeczenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270). W motywach rozstrzygnięcia Sąd wyjaśnił, iż sytuacja przewidziana w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. polega na bezwzględnym uzależnieniu rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, czyli o uzupełnienie okoliczności sprawy o element, który przed zawieszeniem postępowania jeszcze nie istniał. W przypadku, gdy chodzi o prawomocne rozstrzygnięcie, które zostało uznane za zagadnienie wstępne, postępowanie główne nie może zostać zawieszone na podstawie dyspozycji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie wyłącza to możliwości późniejszego wzruszenia w stosownym trybie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, gdy również w odpowiednim trybie zostanie zmienione wcześniejsze rozstrzygnięcie uznawane za zagadnienie wstępne. Sąd I instancji podkreślił, iż każde rozstrzygnięcie obowiązuje i korzysta z domniemania prawidłowości do momentu jego wzruszenia. W ocenie Sądu w czasie orzekania stan prawny wynikający z decyzji ostatecznej jest wiążący dla organu orzekającego w sprawie, a w rozpoznawanej sprawie inwestor [...] Sp. z o.o. uzyskał ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, którą załączył, tak jak tego wymagają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118, ze zmianami )" m.in. art. 32 ust. 4 pkt 1, do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Zawieszenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę byłoby możliwe wówczas, gdyby bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, czy sąd wydanie decyzji nie było możliwe. Taka sytuacja nie ma miejsca w sprawie niniejszej, gdyż organ dysponując obowiązującą decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu może kontynuować postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Decyzja ta obowiązuje nadal, a jeśli dojdzie do zmiany decyzji we wznowionym postępowaniu, wówczas można, podejmując właściwy tryb postępowania, wzruszyć decyzję w sprawie pozwolenia na budowę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku (błędnie nazwanego postanowieniem) do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Wojewoda L. zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: -naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 §1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270) poprzez uwzględnienie skargi, mimo, iż postępowanie administracyjne nie było dotknięte wada w niej wymienioną, wskutek przyjęcia, że skarżący dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na nieprawidłowe stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim., że zawieszenie postępowania przez organ I instancji w przedmiotowej sprawie, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, stanowi naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącego konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jest szczególnego rodzaju przeszkodą tamującą bieg postępowania i stanowi wyjątek od zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 kpa. Przez zagadnienie wstępne rozumieć należy takie zagadnienie materialno-prawne, wyłonione w toku postępowania administracyjnego, którego rozstrzygnięcie ma bezpośredni wypływ na wynik sprawy głównej. Oznacza to, że treść rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego warunkuje treść rozstrzygnięcia sprawy głównej Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie w którym zapadła decyzja ostateczna było dotknięte jedną z wadliwości wyliczonych w art. 145 § 1 kpa.. A zatem Burmistrz S. decyzją kończącą wznowione postępowanie może wyeliminować z obrotu prawnego decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym ma być realizowana przedmiotowa inwestycja, może również zmienić określone w niej warunki W sytuacji gdy ostateczna decyzja o warunkach zabudowy podlega badaniu w postępowaniu nadzwyczajnym, organ architektoniczno-budowlany winien zawiesić postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, gdyż podstawowym warunkiem uzyskania tej decyzji jest okazanie się przez inwestora niekwestionowaną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego) oraz projektem budowlanym zgodnym z ustaleniami tej decyzji (art. 35 ust. 1 pkt 1Prawa budowlanego). Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania " jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 §1 ustawy — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej " biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania". Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego — uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, iż brak było podstaw do zawieszenie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa.z uwagi na toczące się postępowanie wznowieniowe w stosunku do ostatecznej decyzji Burmistrza S. nr [...] z dnia [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla nieruchomości objętej planowaną inwestycją. Zgodnie z cytowanym przepisem art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji obligatoryjnie zawiesza postępowanie, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Kwestią wymagającą wyjaśnienia jest pojęcie "zagadnienia wstępnego". Przez pojęcie to rozumie się "sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Ocena zaś tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania (tzn. w oderwaniu od sprawy, na tle której wystąpiło), należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Jest to poza tym zagadnienie otwarte, tzn. nie było przedtem (element stosunku czasowego) prawomocnie przesądzone na właściwej drodze. Jego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne" ( B.Adamiak/J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz 8. wydanie , Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006r. s.447). Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: a) postępowanie administracyjne jest w toku; b) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd; c) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Analizując powyższe na tle niniejszej sprawy należy wskazać, iż poza pierwszą nie wystąpiły pozostałe dwie przesłanki warunkujące zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W myśl cytowanego przepisu organ administracji zawiesza postępowanie jedynie wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe. Tymczasem, jak słusznie podkreślił Sąd I instancji, w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę inwestor legitymował się ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, którą zgodnie z wymogiem art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego przedłożył organowi architektoniczno- budowlanemu. Do momentu skutecznego wzruszenia tej decyzji wiąże ona organ w zakresie ustalenia zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami o planowaniu przestrzennym. Brak więc podstaw do przyjęcia, iż organ prowadzący postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, dysponujący ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania tereniu, korzystającą z domniemania prawidłowości, nie może kontynuować postępowania i wydać stosownego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, a jedynie zaistnienie tej przesłanki uprawniałoby organ do obligatoryjnego zawieszenia postępowania. W przypadku uchylenia lub zmiany decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu we wznowionym postępowaniu, zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 8 kpa wystąpi pozytywna przesłanka do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę.( vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 1993r., II S.A. 678/92). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.