II OSK 3210/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.), Sędzia WSA (del.) Marta Laskowska - Pietrzak, Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński, po rozpoznaniu w dniu 11 października 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 1020/18 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 8 października 2018 r. nr WINB-WOA.7721.460.2018.EU w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 29 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 1020/18, oddalił skargę A. Ś. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 października 2018 r., nr WINB-WOA.7721.460.2018.EU, w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych. Powyższą decyzją organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 24 lipca 2018 r., nr 186/2018, w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku, wyznaczającą nowy termin do dnia 31 grudnia 2018 r., a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy ww. decyzję, wydaną w oparciu o art. art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm., zwana dalej: "Pr.bud."), nakazującą K. B. i D. K. wykonać odwodnienie liniowe na całej długości utwardzonego terenu działki nr [...] w Ł. wzdłuż ogrodzenia od strony działki nr [...]. Wody opadowe z korytek należy odprowadzić na własny nieutwardzony teren działki nr [...] tak by nie były skierowane w stronę działki nr [...] lub do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożyła A. Ś., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), zarzuciła naruszenie: I. prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie: 1) art. 3 ust. 3, art. 5 ust. 1 pkt 1a i 2b, art. 5 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 28 oraz 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm., zwane dalej: "rozporządzeniem"), poprzez niewłaściwe przyjęcie, że do wykonania nasypu i muru oporowego na działce nr [...] w Ł. nie doszło w trakcie budowy; brak przyjęcia przez organ administracji okoliczności, iż wykonany nasyp jest zabezpieczony murem oporowym, na którego inwestor działki nr [...] nie posiada pozwolenia na budowę; 2) art. 32 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP w zw. z art. 144 k.c., poprzez brak uwzględnienia przez organ administracji publicznej konstytucyjnego obowiązku równego traktowania stron oraz powstrzymania właściciela działki nr [...] od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, a mianowicie dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych i roztopowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości tj. nieruchomości należącej do skarżącej; II. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi: 1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącej, która przecież wnosiła o przesłuchanie świadków na okoliczność daty wykonania nasypów, a organ administracji oraz Sąd całkowicie ten dowód pominęli i nawet się do niego nie ustosunkowali. Brak jest wyjaśnienia przyczyn nie przesłuchania powołanych świadków, nie wiadomo dlaczego te dowody nie zostały przeprowadzone, co stanowi rażące uchybienie postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 19 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, polegające na braku przekazania odwołania właściwym organom administracji publicznej mimo nałożonego obowiązku, o którym mowa w art. 19 k.p.a., a podejrzenia przez organ administracji, iż w związku z podnoszeniem terenu przez inwestora działki nr [...] nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie, która szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie; 3) art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a., poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, wyrażające się w nierozpoznaniu istoty sprawy i dokonaniu oceny prawnej bez uwzględnienia w sposób wszechstronny akt sprawy, na podstawie których Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach winien był orzekać, a także wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zawierające błędne, niespójne i niepełne informacje o sprawie. Skarżąca kasacyjnie przy piśmie z dnia 9 lipca 2019 r. nadesłała dodatkowe dokumenty do sprawy. W piśmie procesowym z dnia 22 sierpnia 2019 r., stanowiącym "stanowisko uczestników postępowania w związku z wniesioną skargą kasacyjną", K. B. i D. K. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Skarżąca kasacyjnie przy piśmie z dnia 12 września 2022 r. przedłożyła dodatkowe dokumenty, które "mogą być przydatne przy wyrokowaniu w sprawie". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a., poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, wyrażające się w nierozpoznaniu istoty sprawy i dokonaniu oceny prawnej bez uwzględnienia w sposób wszechstronny akt sprawy, na podstawie których Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach winien był orzekać, a także wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zawierające błędne, niespójne i niepełne informacje o sprawie. Zgodnie z art. 131 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny wyrokuje w na podstawie akt sprawy. Oznacza to, że wydając orzeczenie winien uwzględnić stan faktyczny i prawny jakie istniały w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Sąd nie może przy wyrokowaniu wyjść poza materiał znajdujący się w aktach sprawy. Nie może też uwzględniać dowodów (poza przypadkiem przewidzianym w art. 106 § 3 p.p.s.a.), które nie były przeprowadzone w toku postępowania administracyjnego. W istocie, wymieniony przepis nie może służyć kwestionowaniu oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego. W rozpoznawanej sprawie podejmując zaskarżony wyrok, Sąd I instancji nie naruszył wymienionego przepisu, bowiem uwzględnił stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Nie doszło również do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wymieniony przepis stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Fakt, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Ponadto, przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Błędnej nawet oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego. W związku z powyższym, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej w tym zakresie. Sąd Wojewódzki w dostateczny sposób wywiązał się ze swojego obowiązku w aspekcie prawidłowego pod względem formalnym uzasadnienia swego wyroku, jego motywy są zrozumiałe i poddają się kontroli instancyjnej. Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 19 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne poprzez nie przekazanie odwołania właściwym organom administracji publicznej mimo nałożonego obowiązku, o którym mowa w art. 19 k.p.a., a podejrzenie przez organ administracji, iż w związku z podnoszeniem terenu przez inwestora działki nr [...] nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie, która szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie, to również i on jest nietrafny. Skarżąca kasacyjnie, jak wynika z treści zarzutu kwestionuje właściwość organów nadzoru budowlanego do orzekania w sprawie, bowiem w jej ocenie naruszenie stosunków wodnych winno skutkować przekazaniem sprawy do rozpoznania właściwemu w takich sprawach wójtowi. Otóż, wykonanie robót budowlanych w postaci utwardzenia terenu, na skarpie nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Nie oznacza to jednak, że takie roboty budowlane nie podlegają ocenie z punktu widzenia prawa budowlanego, jeżeli oddziałują na nieruchomości sąsiednie. W rozpoznawanej sprawie w następstwie wykonanych robót budowlanych w postaci utwardzenia skarpy doszło do sytuacji polegającej na spływie wód na działkę skarżącej kasacyjnie. Organy nadzoru budowlanego miały zatem w pełni podstawy do podjęcia interwencji na podstawie art. 50-51 Pr. bud. Stosownie bowiem do treści § 28 ust. 2. rozporządzenia przywołanego wyżej, w przypadku budynków, dla których nie ma możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. Jednocześnie w § 29 tegoż rozporządzenia ustanowiono zakaz dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych i kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości. Niewątpliwie zatem, wobec wykonania robót budowlanych z uchybieniem wymienionych przepisów rozporządzenia właściwe w sprawie były organy nadzoru budowlanego i nie zachodziła konieczność przekazania sprawy organom właściwym w zakresie rozstrzygania spraw na gruncie przepisów Prawa wodnego. Na marginesie zauważyć należy, że w dacie orzekania przez organy administracyjne, jak i Sąd I instancji, nie obowiązywały już przepisy ustawy Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, zebrany materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, której przedmiotem było wadliwe wykonanie utwardzenia gruntu skutkujące spływem wód na nieruchomość sąsiednią. Dokonane w sprawie oględziny wykazały, że wykonanie przedmiotowych robót doprowadziło do spływu wód na działkę skarżącej kasacyjnie. Niespornym jest również w sprawie, że wykonanie utwardzenia nastąpiło po zakończeniu budowy. Skarżąca kasacyjnie okoliczności tej nie kwestionowała. Skarżąca kasacyjnie oczekuje natomiast dokonania ustaleń co do legalności wykonania nasypu na sąsiedniej działce i wykonania ogrodzenia, które w jej ocenie spełnia rolę muru oporowego. Zauważyć w tym miejscu należy jednak, że powyższe kwestie były już przedmiotem oceny organów administracyjnych w odrębnym postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dnia 3 marca 2016 r., w której organy uznały po przeprowadzeniu czynności dowodowych, że brak jest podstaw do interwencji na gruncie przepisów prawa budowlanego, zauważając jednocześnie, że właściwy organ architektoniczo-budowlany przyjął bez zastrzeżeń zgłoszenie zakończenia budowy wraz z ogrodzeniem pomiędzy nieruchomościami, którego legalność stara się w niniejszym postępowaniu zakwestionować autor skargi kasacyjnej zarzucając brak ustaleń w powyższym zakresie. Ustalenia faktyczne, niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy w zakresie wadliwego wykonania utwardzenia gruntu, są pełne, a dowody zostały właściwie ocenione. W związku z powyższym nie można uznać za usprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 3 ust. 3, art. 5 ust. 1 pkt 1a i 2b, art. 5 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 28 oraz 36a ust. 1 Pr. bud. oraz § 29 rozporządzenia poprzez niewłaściwe przyjęcie, że do wykonania nasypu i muru oporowego na działce nr [...] w Ł. nie doszło w trakcie budowy oraz brak przyjęcia przez organ administracji okoliczności, iż wykonany nasyp jest zabezpieczony murem oporowym, na którego inwestor działki nr [...] nie posiada pozwolenia na budowę. Zarzut ten nie dotyczy w istocie przedmiotu sprawy, którym jak wyżej powiedziano, było wadliwe wykonanie utwardzenia gruntu. W sprawie nie doszło także do naruszenia art. 32 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP w zw. z art. 144 k.c. Nakładając na inwestora obowiązek wykonania w określony sposób odprowadzania wód opadowych i roztopowych na jego działkę tak by nie spływały one na działkę skarżącej kasacyjnie, organy w istocie starały się zlikwidować nielegalne immisje z sąsiedniej działki. Trudno też w stanie faktycznym i prawnym sprawy dopatrzyć się naruszenia zasady równości wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji R.P. w sposób określony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Właśnie poprzez nałożenie określonych obowiązków na inwestora, organy zmierzały do tego, by zapobiec spływowi wód na działkę skarżącej kasacyjnie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.