II SA/Wa 793/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 października 2022 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku oddala skargę UZASADNIENIE Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z [...] marca 2022 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes ZUS", "organ"), mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.; dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] marca 2021 r. o odmowie przyznania R. K. (dalej: "skarżący") renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z [...] lutego 2021 r. skarżący zwrócił się do organu o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Żądanie to umotywował ciężką pracą fizyczną przez całe życie, ponieważ to na nim spoczywał obowiązek utrzymania rodziny, w tym czworga dzieci. Jak przyznał, "zdarzało się i to bardzo często w ostatnich latach" przed chorobą, że pracował bez umów "na czarno", także za granicą. Nie zdawał sobie sprawy, iż spowoduje to problemy z uzyskaniem świadczeń. Obecnie skarżący wymaga leczenia (m.in. specjalnej diety), gdyż zdiagnozowano u niego nowotwór [...]. Pozostaje na utrzymaniu małżonki, jak również pobiera świadczenie dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji w wysokości 500 zł oraz zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 215,84 zł. Decyzją z [...] marca 2021 r. Prezes ZUS, w oparciu o art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 504 ze zm.; dalej: "ustawa o emeryturach i rentach z FUS"), odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że skarżący na przestrzeni [...] lat życia udokumentował 20 lat, 6 miesięcy i 8 dni łącznych okresów składkowych i nieskładkowych, a w dziesięcioleciu przed dniem powstania niezdolności do pracy - zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych, wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - udokumentował 2 lata i 9 dni tych okresów. W latach: [...], [...], [...] i [...] wystąpiły przerwy w wykonywaniu przez skarżącego zatrudnienia lub innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe. W ocenie Prezesa ZUS, w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w ww. przerwach wobec skarżącego nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy. Całkowita niezdolność do pracy uniemożliwiająca kontynuowanie zatrudnienia została ustalona dopiero od stycznia [...]. Do tego czasu nie istniały przeszkody w podjęciu zatrudnienia i objęciu ubezpieczeniem w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Skarżący nie wykazał też innych szczególnych okoliczności w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które nie miał wpływu. Organ uwzględnił również sytuację materialną skarżącego, akcentując, że wykazany dochód przypadający na jednego członka rodziny nie wskazuje, aby skarżący pozostawał bez niezbędnych środków utrzymania. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją skarżący podniósł, iż od [...] do [...] pracował dla [...] firmy w [...] ([...]), ale za ten okres nie posiada żadnych dokumentów, tylko zdjęcia, które wykonał mu kolega podczas pracy. Natomiast od [...] skarżący świadczył pracę w [...], co może udokumentować. Podał też, że posiada umowy o dzieło zawarte z polskimi przedsiębiorcami. Dodał, iż nie gromadził wszystkich umów, na podstawie których pracował, ponieważ nie przypuszczał, że takie dokumenty należy przechowywać. Ponadto zaznaczył, iż przerwy podczas jego aktywności zawodowej powodowały różne urazy m.in. głowy, kręgosłupa, mostka i żeber. Od [...]. skarżący nie był w stanie podjąć żadnej pracy ze względu na chorobę, zatem nie ma możliwości zwiększenia stażu. Postępowanie drugoinstancyjne przed Prezesem ZUS zostało zawieszone postanowieniem z [...] lipca 2021 r. wobec wystąpienia przez Oddział ZUS w [...] do [...] i [...] instytucji ubezpieczeniowej o potwierdzenie okresów ubezpieczenia skarżącego na terenie [...] i [...] oraz ustalenie prawa do renty inwalidzkiej z ustawodawstwa ww. państw. W dokumencie nr [...] (karty nr 63-64 akt administracyjnych sprawy) Dyrektor Oddziału ZUS w [...] poinformował m.in., że [...] instytucja ubezpieczeniowa potwierdziła miesiąc ubezpieczenia skarżącego na terenie [...], natomiast [...] instytucja ubezpieczeniowa nie potwierdziła żadnego okresu ubezpieczenia skarżącego. Zatem skarżący posiada udowodniony staż ubezpieczeniowy w wymiarze 20 lat, 4 miesięcy i 15 dni okresów składkowych oraz 5 miesięcy i 29 dni okresów nieskładkowych. Po wpłynięciu ww. informacji, postanowieniem z [...] lutego 2022 r. organ podjął zawieszone postępowanie w przedmiocie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Po zakończeniu postępowania zainicjowanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, powołaną na wstępie decyzją z [...] marca 2022 r. Prezes ZUS utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie z [...] marca 2021 r. W uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej organ podniósł, że w wieku [...] lat, tj. do powstania całkowitej niezdolności do pracy, skarżący udokumentował 20 lat, 10 miesięcy i 14 dni okresów składkowych i nieskładkowych. Prezes ZUS nie stwierdził zaistnienia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których skarżący nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. W dziesięcioleciu przed dniem powstania niezdolności do pracy - zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – skarżący udokumentował 3 lata i miesiąc tych okresów. Przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielkiego okresu, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności, a takich - zdaniem organu - skarżący nie wykazał. Prezes ZUS wymienił następujące okresy, w których skarżący nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi: od 25 sierpnia 1989 r. do 2 grudnia 1990 r., od 30 grudnia 1990 r. do 28 lutego 1997 r., od 1 lutego 2011 r. do 22 lipca 2012 r. oraz od 1 grudnia 2012 r. do 31 stycznia 2019 r. Jednocześnie zaakcentował, że w okresach tych nie orzeczono względem skarżącego całkowitej niezdolności do pracy ani nie udokumentowano innych zdarzeń zewnętrznych niezależnych od woli skarżącego, których nie można było przewidzieć i którym nie można było zapobiec. Prezes ZUS odnotował również, iż dochód rodziny skarżącego stanowi wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia jego żony w wysokości 3.542,03 zł brutto, a więc dochód przypadający na jednego członka dwuosobowej rodziny w kwocie 1.771,02 zł brutto nie pozwala stwierdzić, że skarżący pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania. Powyższą decyzję Prezesa ZUS skarżący uczynił przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS poprzez jego niezastosowanie, skutkujące odmową przyznania prawa do renty w drodze wyjątku w sytuacji, gdy zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności usprawiedliwiające brak spełnienia w trybie zwykłym przesłanek do otrzymania świadczenia, a ponadto w sytuacji, gdy przywołany przepis nie uzależnia przyznania świadczenia od określonego okresu lub długości przerw pomiędzy poszczególnymi okresami; 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, z którego wynika, że skarżący nie posiada niezbędnych środków utrzymania i nie wykazał, aby niespełnienie warunków do świadczenia w trybie zwykłym spowodowane było okolicznościami, na które nie miał on wpływu, skutkujące odmową przyznania prawa do renty w drodze wyjątku; 3. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 136 k.p.a. przez błędne odmówienie przyznania świadczenia, pomimo że decyzja została oparta na całkowicie błędnej ocenie materiału dowodowego, w szczególności w zakresie ustaleń odnośnie tego, czy skarżący spełnia przesłanki wskazane w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS; 4. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w związku z art. 77 k.p.a., polegające na nierozpatrzeniu przez organ w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego sprawy, w szczególności niedokonaniu ustaleń w zakresie obiektywnych możliwości podjęcia przez skarżącego pracy i opłacania składek, co miało istotne znaczenie dla ustalenia wszystkich okoliczności dotyczących jego sytuacji, a których uwzględnienie powinno skutkować przyznaniem świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu skargi skarżący powołał się na stan swojego zdrowia i brak majątku. Podkreślił, iż nie pozostawał bez pracy, lecz pracował na umowy, które nie skutkowały doliczeniem do stażu pracy. Przedłożył dokumenty potwierdzające pracę na terenie [...] i [...] oraz umowy o dzieło i zlecenie na terenie kraju. Zaznaczył też, że brak orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy nie wiąże się z tym, iż był zdolny do podjęcia zatrudnienia. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie organ zawnioskował o rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym. Skarżący nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, zgodnie z którym ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy o emeryturach i rentach z FUS, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, art. 83 ust. 1 stanowi regulację szczególną, pozwalającą na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego, ponieważ są finansowane z budżetu państwa (art. 84 ustawy o emeryturach i rentach z FUS), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa ZUS. Oznacza to, że nawet w przypadku spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek, wyłącznie do organu należy decyzja, czy przyzna świadczenie. Oczywiście uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku nie implikuje całkowitej i niekontrolowanej swobody Prezesa ZUS. W myśl art. 124 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w drodze wyjątku stosuje się przepisy k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. Zatem organ, podejmując decyzję administracyjną w tego rodzaju sprawach, jest związany rygorami procedury administracyjnej określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Musi więc przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga, aby dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 k.p.a.). Ponadto jest zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. W niniejszej sprawie, według Sądu, nie doszło do naruszeń tak proceduralnych, jak i prawa materialnego. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS nr [...] z [...] marca 2020 r. skarżący został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy oraz za niezdolnego do samodzielnej egzystencji od [...] do [...]. Ponadto komisja ustaliła, iż przestawiona dokumentacja nie pozwoliła na stwierdzenie, że niezdolność do pracy istnieje od [...] kwietnia 2014 r., tj. od nabycia uprawnień do renty z tytułu niezdolności do pracy. W ciągu [...] lat życia (przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy) skarżący udokumentował 20 lat, 10 miesięcy i 14 dni okresów składkowych i nieskładkowych, a w dziesięcioleciu przed dniem powstania niezdolności do pracy - zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – skarżący udokumentował 3 lata i miesiąc tych okresów. Jednocześnie zebrana przez organ dokumentacja nie wskazuje, aby przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy, wobec skarżącego orzeczono częściową niezdolność do pracy. Także skarżący nie przedstawił w tym zakresie żadnych dokumentów. Wprawdzie przepisy ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie uzależniają wprost przyznania świadczenia w drodze wyjątku od okresu odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne, to jednak przy ocenie sprawy nie można zupełnie pomijać tej okoliczności, albowiem świadczenie w drodze wyjątku jest świadczeniem związanym ze stażem zatrudnienia oraz z okresem odprowadzania składek na to ubezpieczenie (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1196/10 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie orzeczeń na stronie internetowej Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA": orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyznanie świadczenia w drodze wyjątku nie jest wprost uzależnione od wielkości stażu ubezpieczeniowego, ale ocena zasadności wniosku o jego przyznanie nie powinna być czyniona w całkowitym oderwaniu od długości tych okresów, gdyż świadczenie to może być bowiem przyznane w razie nieznacznego niedopełnienia warunków do przyznania świadczenia na zasadach ogólnych (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 października 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1046/10). Inaczej należy więc oceniać sytuację osoby mającej niewielki okres ubezpieczenia od osoby, która udowodniła okresy ubezpieczenia niewiele odbiegające od wymaganych ustawowo (vide Ł. Prasołek [w:] Emerytury i renty z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Komentarz pod red. B. Gudowskiej i K. Ślebzaka, wyd. 1, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2013 i cyt. tam orzecznictwo, w tym m.in. wyrok NSA z 12 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1023/08). Tut. Sąd aprobuje stanowisko organu, zgodnie z którym świadczenie pracy bez objęcia pracownika systemem ubezpieczenia społecznego nie uzasadnia wystąpienia przypadku "szczególnych okoliczności". Brak dbałości o wyegzekwowanie swoich praw pracowniczych oraz objęcia skarżącego systemem ubezpieczeń społecznych nie może uzasadniać wystąpienia przypadku "szczególnych okoliczności". Przypadek taki należy łączyć m.in. ze zdarzeniami pozostającymi poza wolą lub zamiarami skarżącego albo z taką sytuacją, w której - ze względu na skonkretyzowane okoliczności danej sprawy odnoszące się do układu sytuacyjnego lub właściwości osoby ubiegającej się o świadczenie - jest niezwykle trudne spełnienie wszystkich przesłanek niezbędnych do uzyskania emerytury zwykłej (vide wyrok NSA z 10 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 2463/21). Rację ma też Prezes ZUS w kwestii zaspokojenia podstawowych potrzeb skarżącego. Wprawdzie przesłanka braku posiadania niezbędnych środków utrzymania nie została przez ustawodawcę zdefiniowana, to należy ją zweryfikować przez porównanie sytuacji materialnej wnioskodawcy (zasadniczo kwoty miesięcznych dochodów przypadających na jednego członka jego gospodarstwa domowego) z wysokością świadczeń określonych w przepisach jako minimalne. Wówczas ocena sytuacji materialnej osób ubiegających się o świadczenie w trybie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS jest najbardziej obiektywna. Uznaje się, że najniższe świadczenie przyznawane w trybie zwykłym umożliwia zabezpieczenie uprawnionej osobie potrzeb natury podstawowej, które swym zakresem mogą znacznie odbiegać od potrzeb w szerszym znaczeniu (vide wyrok NSA z 12 października 2022 r., sygn. akt III OSK 7074/21). Skoro skarżący wskazuje wynagrodzenie swojej małżonki w wysokości 3.542,03 zł brutto jako ich główne źródło dochodu w skali miesiąca (oprócz zasiłku opiekuńczego w kwocie 215,84 zł i świadczenia uzupełniającego dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji w wysokości 500 zł netto), to przypadająca na jedną osobę w tej rodzinie kwota ok. 1.770 zł brutto przekracza wysokość najniższej emerytury, która od [...] marca 2022 r. wynosi 1.338,44 zł brutto. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.