I OSK 1769/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 lipca 2021 r., sygn. akt IV SAB/Wr 160/21 w sprawie ze skargi [...] na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie ustalenie prawa do świadczenia rodzicielskiego 1. uchyla punkt III i IV zaskarżonego wyroku i przyznaje od Wojewody [...] na rzecz [...] sumę pieniężną kwocie 3000 (trzy tysiące) złotych, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wyrokiem z 8 lipca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] (Skarżąca) na bezczynność Wojewody [...] (Wojewoda) w przedmiocie ustalenie prawa do świadczenia rodzicielskiego w punkcie I wyroku umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy, w punkcie II stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie III oddalił dalej idącą skargę a w punkcie IV zasądził od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 298,50 zł (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt osiem złotych i 50/100 groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy : Skarżąca wnioskiem z 15 stycznia 2018 r., podtrzymanym pismem z 12 lutego 2018 r., wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we [...] o ustalenie prawa do świadczenia rodzicielskiego w związku z urodzeniem i wychowywaniem syna – [...]. W dniu 29 marca 2018 r. (data wpływu) wskazane wnioski zostały przekazane Wojewodzie na zasadzie art. 23a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. jedn.: Dz. U. z 2017r., poz. 1952 ze zm., dalej : "u.ś.r."), celem zweryfikowania, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Dwoma postanowieniami z 25 lutego 2021 r. organ ustalił, że Skarżąca wraz z całą swoją rodziną zamieszkiwała na terenie [...] do 30 września 2018 r., gdzie również do tej daty zatrudniony był jej mąż. Z tego powodu Wojewoda przyjął, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a złożone przez stronę wnioski winny być dalej procedowane przez właściwy organ gminy. W dniu 23 lutego 2021 r. (data wpływu) Skarżąca wniosła skargę na bezczynność organu, zarzucając mu naruszenie art. 12 w zw. z art. 35 § 1 oraz art. 36 § 1 k.p.a. Podkreśliła, że od momentu złożenia przez nią wniosku inicjującego postępowanie upłynęło już ponad 3 lata. W tym okresie wielokrotnie kontaktowała się z pracownikami organu, którzy informowali ją, że sprawa będzie trwała około 2 lat z uwagi na jej zamieszkiwanie poza granicami kraju. Działanie organu uchybiało zatem jakimkolwiek terminom ustawowym, co nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawnego i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdzenie bezczynność Wojewody z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa według norm przepisanych. Skarżąca wystąpiła również o przyznanie na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł, będącej kwotą adekwatną w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności, jak i trudności wynikających z nieotrzymywania dochodzonego świadczenia. Przyznana suma pieniężna winna zrekompensować stronie negatywne przeżycia związane z bezczynnością organu, a także zdyscyplinować go do podjęcia niezbędnych czynności w sprawie. Stanowić ona będzie również sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie zauważając, że od samego początku był niewłaściwy w sprawie. Pomimo bowiem wskazania przez Skarżącą w złożonym przez nią wniosku, że za granicą przebywa jedynie jej mąż, w dniu 4 marca 2019 r. oświadczyła ona, że do 30 września 2018 r. cała rodzina przebywała poza granicami kraju. Dlatego też wniosek Skarżącej w ogóle nie powinien zostać przekazany, a sprawę zobowiązany był rozpoznać wyłącznie organ pomocy społecznej, do którego pierwotnie ona wpłynęła. Skoro Wojewoda nie był zobligowany do załatwienia sprawy w drodze decyzji, nie można zatem przypisać mu zarzucanej przez skarżącą bezczynności. W takich okolicznościach wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Także w zakresie żądania przyznania sumy pieniężnej, które – w ocenie organu – nie zostało należycie uzasadnione. W opisanym na wstępie wyroku Sąd doszedł do przekonania, że organ miał obowiązek załatwienia przekazanego mu wniosku, pomimo późniejszych ustaleń o pobycie za granicą nie tylko małżonka Skarżącej, ale także całej rodziny. Jak wynika bowiem z treści art. 23a ust. 1 i 3 – 4 u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym w dacie wpłynięcia wniosku do organu, w przypadku gdy osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami wojewodzie. Ten zaś ustala, czy w przekazanej sprawie mają zastosowanie przepisy koordynacyjne. Jeśli tak, to ma on obowiązek rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Jeśli natomiast w ramach tych ustaleń dojdzie on do przekonania, że regulacje te nie wchodzą w rachubę, zobligowany jest na mocy art. 23 ust. 7 u.ś.r. do zwrotnego przekazania sprawy właściwemu organowi w celu ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych. Zacytowane przepisy obowiązywały nie tylko w momencie wpłynięcia wniosku do organu, ale w zasadniczym kształcie funkcjonują one również w chwili obecnej. Organ miał zatem świadomość konieczności ich zastosowania także w niniejszej sprawie, czego najlepszym dowodem jest fakt, że ostatecznie wydał on wymagane przez prawo rozstrzygnięcia. Sąd uznał następnie, że skoro formularze wniosku złożone przez stronę wpłynęły 29 marca 2018 r. to na rozpatrzenie sprawy, nawet przy zastosowaniu najdłuższego (dwumiesięcznego) terminu przewidzianego ustawą organ miał czas do 29 maja 2018 r. Wobec tego, że w tej dacie wymagane ustalenia nie zostały przez niego podjęte – postanowienia kończące postępowanie zapadły bowiem dopiero 25 lutego 2021 r. – a organ nie zdecydował się na skorzystanie z instytucji przedłużenia terminu rozpatrzenia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.), Sąd przyjął, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd zwrócił również uwagę, że sygnalizowane przez organ nowe nieznane mu fakty wynikały z oświadczenia Skarżącej załączonego w poczet materiału dowodowego 14 marca 2019 r., a więc blisko dwa lata przed wydaniem przez organ orzeczenia kończącego toczące się przed nim postępowania. Z tych powodów Sąd pierwszej instancji uznał, że organ dopuścił się bezczynności i miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa Sąd wyjaśnił następnie, że skoro załatwienie sprawy nastąpiło po wniesieniu skargi na bezczynność, zbędnym było zobowiązywanie organu do rozpoznania żądania strony. Stąd też postępowanie w tym zakresie okazało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w zakresie żądania przyznania Skarżącej sumy pieniężnej. Wyjaśnił, że zastosowanie środków prawnych wymienionych w art. 149 § 2 p.p.s.a. (grzywna, suma pieniężna) pozostawiono uznaniu sądu. Wybór zaś stosownego rozwiązania procesowego powinien być uwarunkowany stanem faktycznym danej sprawy, jak i celami skargi na bezczynność, sprowadzającymi się przede wszystkim do zwalczania stanu bezczynności oraz zapobiegania jej powstawaniu w przyszłości. Zdaniem Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy dla osiągnięcia powyższych założeń wystarczające pozostawało już samo stwierdzenie bezczynności, z którego organ winien wyciągnąć stosowne wnioski na przyszłość. Okolicznością istotną było również uznanie, że Skarżąca, inicjując postępowanie w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia rodzicielskiego, nie podała ważnej z punktu widzenia właściwości organów informacji, że poza granicami kraju przebywa nie tylko jej mąż, ale także cała rodzina. I choć stosowne oświadczenie w tym zakresie złożyła ona w terminie późniejszym, niewątpliwie przyczyniło się to do powstania opóźnienia w rozpatrzeniu jej wniosku. Sąd podkreślił, że trudno doszukać się po stronie Skarżącej realnej straty spowodowanej brakiem możliwości pobierania dochodzonego świadczenia, albowiem to dopiero w toku prowadzonego postępowaniu okaże się, czy jest ona do niego w ogóle uprawniona. Nadto nie należy zapominać o treści art. 23a ust. 8 i art. 24 ust. 2 u.ś.r., które – niezależnie od tego czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego – określają, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca złożenia wniosku. Tym samym jeśli świadczenie miałoby przysługiwać Skarżącej, otrzyma je ona w takiej samej wysokości, jak gdyby jej wniosek został rozpatrzony w ustawowym terminie, nie ponosząc w tym zakresie jakiegokolwiek uszczerbku. Uzasadniając rozstrzygnięcie zawarte w punkcie IV wyroku sąd wskazał, że ustalając wysokość przyznanych kosztów, dokonał ich proporcjonalnego obniżenia kierując się w tym względzie wynikiem postępowania. Uwzględnieniu podlegało bowiem w zasadzie jedynie jedno z trzech zawartych w skardze żądań, dotyczące stwierdzenia bezczynności i jej rażącego charakteru. Pozostałe dwa żądania, odnoszące się do zobowiązania organu do załatwienia sprawy oraz przyznania sumy pieniężnej, nie zyskały aprobaty. W konsekwencji również należne koszty postępowania sądowego winny ulec stosownemu obniżeniu, współmiernemu do stopnia wygrania sprawy. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w części to jest w punkcie III i IV. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie: 1) przepisów postępowania mających wpływ na treść rozstrzygnięcia tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a., poprzez nie zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kwoty pieniężnej w wysokości 5.000 zł oraz błędne przyjęcie, że samo stwierdzenie bezczynności z rażącym naruszeniem prawa zapobiegnie jej powstawaniu w przyszłości, podczas gdy dotychczasowa praktyka działania organu wskazuje, że organ nagminnie w wielu sprawach znajduje się w bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, 2) przepisów postępowania mających wpływ na treść rozstrzygnięcia tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 206 p.p.s.a, w zw. z art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że Skarżąca wygrała sprawę jedynie w zakresie stwierdzenia bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, bowiem w momencie wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, a jedynie wniesienie skargi spowodowało usunięte stanu bezczynności, tym samym umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy, powinno skutkować przyjęciem przez Sąd, że skarga Skarżącej również w tym zakresie została uwzględniona, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego pkt III i IV wyroku i przekazanie sprawy WSA we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych. Skarżąca zrzekła się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę w zakresie dotyczącym przyznania sumy pieniężnej uznał, że zastosowanie środków prawnych przewidzianych w art. 149 § 2 p.p.s.a. pozostawiono uznaniu sądu, zaś wybór ewentualnego rozwiązania procesowego powinien być uwarunkowany stanem faktycznym danej sprawy jak i celami skargi na bezczynność sprowadzającymi się przede wszystkim do zwalczania stanu bezczynności i zapobieganiu powstawania jej na przyszłość. Stanowisko Sądu pierwszej instancji co do tego, że celem skargi na bezczynność jest zwalczanie stanu bezczynności i zapobieganiu powstawania jej na a wybór bądź odmowa zastosowania konkretnego środka przewidzianego w art. 148 § 2 p.p.s.a. pozostawione jest sądowi jest co do zasady słuszne. Tym niemniej podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii sąd powinien przede wszystkim mieć na uwadze funkcje, jakie środki te pełnią. Przyjmuje się, że suma pieniężna pełni przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie podmiotowi skarżącemu od organu określonej sumy pieniężnej stanowi nie tyle sankcję za wadliwe prowadzenie postępowania, co rekompensatę dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyroki NSA z 11 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2230/17). Przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej stanowi więc swoistą rekompensatę dla strony skarżącej za doznane negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania administracyjnego i może nastąpić tak z urzędu jak i na wniosek. W wyroku z dnia 11 lipca 2019 r., o sygnaturze I OSK 1143/18 wskazano, że z woli ustawodawcy przyznanie stronie skarżącej odpowiedniej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., a więc w przypadku uwzględnienia jej skargi, zależy od uznania sądu (może nastąpić z urzędu, bez wniosku strony) i ustawodawca nie przewidział w tym zakresie żadnych ograniczeń. Nie ma zatem podstaw do uzależnienia możliwości przyznania sumy pieniężnej od przytoczenia przez stronę okoliczności uzasadniających to przyznanie i to jeszcze w konkretny sposób, a mianowicie przez nawiązanie do doznanej krzywdy. Ustawodawca w ogóle nie wskazał, że suma pieniężna z art. 149 § 2 p.p.s.a. ma być przyznawana celem naprawienia poniesionej przez stronę szkody majątkowej bądź niemajątkowej, wprowadzając instytucję "sumy pieniężnej" jako całkowicie odrębną od występujących w kodeksie cywilnym "odszkodowania" i "zadośćuczynienia". Przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie wyklucza możliwości dochodzenia przez stronę w postępowaniu cywilnym naprawienia szkody wynikłej z bezczynności organu lub przewlekłości prowadzonego postępowania. Dopiero w takim postępowaniu strona byłaby zobligowana do wykazania wystąpienia po jej stronie określonego uszczerbku majątkowego bądź niemajątkowego. W postępowaniu w przedmiocie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie ma miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego co do zaistniałej szkody czy krzywdy. W konsekwencji brak jest podstaw do uzależniania przyznania sumy pieniężnej bądź oddalenia tego żądania od tego, czy strona poniosła realną stratę spowodowaną brakiem możliwości pobierania dochodzonego świadczenia. Również kwestia, czy strona spełnia przesłanki do przyznania jej określonego świadczenia czy też nie, nie ma znaczenia dla oceny zasadności żądania o przyznanie sumy pieniężnej. Dokonywanie takiej oceny wykraczałoby poza zakres skargi na bezczynność. Przypomnieć również należy, że sąd administracyjny, który stwierdził w wyroku, że bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie), może odstąpić od przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, jeżeli strona wystąpiła z takim wnioskiem, tylko w wyjątkowo uzasadnionych przypadkach (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 651/21, z 8 października 2020 r. I OSK 2532/19). Powołane przez Sąd pierwszej instancji okoliczności takie jak brak wykazania realnej straty, ewentualna możliwość otrzymania świadczeń począwszy od daty złożenia wniosku, co oznacza, że Skarżąca może otrzymać świadczenia w takiej samej wysokości jak gdyby jej wniosek został rozpoznany w terminie nie ponosząc w tym zakresie uszczerbku, w świetle przedstawionej wyżej wykładni art. 149 § 2 p.p.s.a. nie mogą być uznane za uzasadniające odmowę przyznania sumy pieniężnej. Zasadne są również zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące wadliwego zastosowania w sprawie art. 206 p.p.s.a. Skarżąca skierowała do organu ponaglenie, które jak wynika z akt sprawy otrzymał on 19 lutego 2021 r. Następnie Skarżąca pismem z 17 lutego 2021 r., otrzymanym przez Wojewodę 23 lutego 2021 r (data prezentaty na kopercie) wniosła skargę na bezczynność organu. Postanowienia o przekazaniu sprawy do właściwego organu wydane zostały 25 lutego 2021 r. Oznacza to, że dopiero na skutek wniesienia przez Skarżącą ponaglenia i skargi organ podjął czynności w sprawie. W tej sytuacji brak jest podstaw do przyjęcia, że uwzględnieniu podlegało tylko jedno z trzech roszczeń zgłoszonych przez Skarżącą. Uznając że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy oraz że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił punkt III i IV zaskarżonego wyroku i na podstawie art. 193 p.p.s.a. w związku z art. 149 § 2 przyznał od organu na rzecz Skarżącej sumę pieniężną w wysokości 3000 (trzy tysiące złotych). Sąd kasacyjny przyznając sumę pieniężną w powyższej kwocie miał na względzie przede wszystkim czas trwania postępowania od chwili złożenia przez Skarżącą wniosku do chwili jego przekazania przez Wojewodę do organu właściwego. Uwzględnił również, że sprawa dotyczyła świadczenia rodzinnego, a więc świadczenia mającego charakter pomocy ze strony Państwa na rzecz rodziny. Jednocześnie sąd kasacyjny przyznając sumę w powyższej kwocie miał na względzie fakt, że Skarżąca złożyła dodatkowe wyjaśnienia dopiero po upływie roku od momentu złożenia pierwotnego wniosku, aczkolwiek jak wynika z akt sprawy, nawet złożenie tych wyjaśnień nie zobligowało organu do podjęcia kolejnych czynności. Podstawą do rozstrzygnięcia o kosztach postępowania był art. 203 § 1 p.p.s.a. zgodnie z którym zasądzono na rzecz Skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego na który składało się wynagrodzenie pełnomocnika radcą prawnym w wysokości 480 złotych tytułem zastępstwa procesowego przed sądem pierwszej instancji oraz w wysokości 240 złotych tytułem zastępstwa procesowego przed sądem kasacyjnym. Rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. bowiem strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.