I OSK 554/20

SENTENCJA Dnia 23 września 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 23 września 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 632/19 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [.] kwietnia 2019 r. nr [..] w przedmiocie uchylenia decyzji ustalającej świadczenie rodzinne 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia od skarżącej zwrotu kosztów postępowania w całości. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 632/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [..] kwietnia 2019 r. w przedmiocie uchylenia decyzji ustalającej świadczenie rodzinne, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z [..] listopada 2015 r. Wójt Gminy Pl. po rozpatrzeniu wniosku skarżącej orzekł o przyznaniu jej zasiłku rodzinnego na dziecko do 5 lat na okres od 1 listopada 2015 r. do 31 października 2016 r. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na okres od 1 listopada 2015 r. do 31 sierpnia 2016 r. w kwocie 400 zł oraz na okres od 1 września 2016 r. do 14 września 2016 r. w kwocie 186,70 zł. Następnie decyzją z dnia [..] marca 2019 r. Wójt Gminy P. uchylił ww. decyzję za okres od 1 sierpnia 2016 r. do 31 października 2016 r. W uzasadnieniu decyzji Wójt powołał się na pismo Wojewody M. z [..] marca 2019 r., w którym poinformowano, że w sprawie, w okresie od 1 sierpnia 2016 r. do 31 października 2016 r. mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i w okresie od dnia 1 sierpnia 2016 r. do 30 września 2016 r. ustawodawstwo polskie ma zastosowanie na zasadzie pierwszeństwa, zaś organem właściwym do wydania rozstrzygnięcia w sprawie jest Wojewoda M. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od tej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał art. 4 ust. 2, art. 21 ust. 1 i art. 23a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2018.2220, dalej ustawa) oraz wskazał, że w przypadku gdy ojciec dziecka (czyli osoba wymieniona w art. 4 ust. 2 ustawy) w dniu wydania decyzji przyznającej świadczenia rodzinne lub po dniu jej wydania przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, organ właściwy występuje do wojewody o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Z powołanych przepisów wynika bowiem, że to wojewoda jest organem właściwym do ustalenia, czy w sprawie przekazanej przez organ właściwy mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 23a ust. 3 ustawy). Ustalenie przez wojewodę, że w danej sprawie mają zastosowanie te przepisy, przesądza o jego właściwości rzeczowej w sprawach świadczeń objętych tymi przepisami. W następstwie dokonanych ustaleń wojewoda orzeka w sprawach świadczeń rodzinnych za okres, w którym dana osoba podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Z kolei konkretyzacja przez organ art. 23a ust. 5 ustawy, a więc uchylenie decyzji o przyznaniu świadczenia rodzinnego, musi poprzedzać ustalenie wojewody o konieczności zastosowania w sprawie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Dokonane przez wojewodę ustalenie ma ten skutek, że organ właściwy w sprawie świadczeń rodzinnych uchyla decyzję o ich przyznaniu, co powinno nastąpić od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, w zakresie świadczeń rodzinnych. Powyższe wiąże się ze zmianą właściwości rzeczowej organu do rozpoznania wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych. Zdaniem organu odwoławczego pismo Wojewody z [.] marca 2019 r. wypełnia warunek ustawowy aktualizujący po stronie organu obowiązek uchylenia decyzji o przyznaniu świadczeń rodzinnych. Uchylenie decyzji w trybie art. 23a ust. 5 ustawy, nie niesie ze sobą skutku w postaci obowiązku zwrotu pobranych świadczeń lub odmowy ich przyznania, lecz przenosi kompetencję do rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie świadczeń wychowawczych na rzecz innego, umocowanego do tego prawnie organu. Powyższą decyzję skarżąca zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który skargę uwzględnił i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie kluczowe jest, że stan faktyczny sprawy jednoznacznie wskazuje, iż ojciec dziecka skarżącej nigdy nie pozostawał z nią we wspólnym gospodarstwie domowym. Skarżąca nigdy z nim wspólnie nie zamieszkiwała jak również nie pozostawała z nim w konkubinacie. Płaci on jedynie alimenty na dziecko, jednak nie utrzymuje z nim kontaktów, a uznanie ojcostwa dziecka nastąpiło w formie administracyjnej w dniu [..] września 2013 r. przed Kierownikiem USC. Ojciec dziecka skarżącej nie jest zatem osobą uprawnioną do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku, bowiem jakkolwiek rodzice lub jedno z rodziców (art. 4 ust. 2 pkt 2) są uprawnieni do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku, to jednak nie wolno zapominać, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka, a zatem przysługuje tylko temu z rodziców, który nie tylko uiszcza wymagane środki pieniężne na utrzymanie dziecka, ale – jako członek rodziny dziecka – łączy wszystkie swoje dochody z dochodami pozostałych członków rodziny (w tym np. matki dziecka lub samego dziecka), wchodząc w ten sposób w skład "rodziny" w rozumieniu art. 3 pkt 16 ustawy. Nie jest zatem tak, że rodzic dziecka niezamieszkujący wspólnie z dzieckiem i ograniczający się jedynie do uiszczania zasądzonych przez sąd świadczeń alimentacyjnych może zostać uznany za osobę uprawnioną do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku lub za członka rodziny osoby uprawnionej do tego rodzaju świadczeń. Rodzic dziecka w opisanej sytuacji nie tworzy bowiem z dzieckiem oraz z pozostałymi członkami rodziny "wspólnoty dochodowej", o której mowa w definicji legalnej z art. 3 pkt 16) w zw. z art. 3 pkt 12) ustawy. Stosownie do art. 3 pkt 16) ustawy w skład rodziny wchodzą jedynie rodzice, na których utrzymaniu pozostają dzieci spełniające warunki określone w tym przepisie, natomiast z treści art. 3 pkt 12) wynika, że "osobami pozostającymi na utrzymaniu" są tylko te osoby, które utrzymują się z połączonych dochodów wszystkich członków rodziny. Oznacza to, że warunkiem uznania rodzica dziecka (w tym ojca dziecka nietworzącego wspólnego gospodarstwa domowego z dzieckiem) za osobę uprawnioną do zasiłku rodzinnego (z dodatkami) i członka rodziny jest tworzenie z dzieckiem, o którym mowa w art. 3 pkt 16), wspólnoty dochodów, o której mowa w art. 3 pkt 12). W świetle powyższych uwag, skoro ojciec dziecka skarżącej nie tworzył z dzieckiem oraz z zamieszkującą z nim, wychowującą go i tworzącą z nim wspólnotę dochodową matką rodziny w rozumieniu art. 3 pkt 16) w zw. z art. 3 pkt 12), a zatem nie był osobą uprawnioną do świadczeń zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1) i członkiem rodziny dziecka w rozumieniu art. 3 pkt 16) w zw. z art. 3 pkt 12), to tym samym w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 23a ust. 2 obligująca właściwy organ do wystąpienia do wojewody o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie unijne przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, w związku z ustaleniem, że ojciec dziecka po dniu wydania ostatecznej decyzji o przyznaniu świadczeń rodzinnych zaczął przebywać poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W konsekwencji należy stwierdzić, że uzyskana od wojewody informacja pozytywna z art. 23a ust. 4 nie mogła stanowić podstawy do uchylenia ostatecznej decyzji o nabyciu prawa do świadczeń w okresie w niej wskazanym, zgodnie z art. 23a ust. Zdaniem Sądu, zaprezentowana interpretacja oraz sposób zastosowania wskazanych wyżej przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych pozostają w zgodzie z relewantnym prawodawstwem Unii Europejskiej: art. 1 lit. i pkt 1 i) oraz art. 67 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Z przepisów tych wynika, że przebywający na terytorium innego państwa członkowskiego obywatel własnego państwa członkowskiego może być uprawniony do świadczeń rodzinnych na terytorium tego pierwszego państwa tylko pod warunkiem, że na terytorium własnego państwa jest on uznawany za członka rodziny beneficjentów świadczeń. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 23 a ust. 5 (na art. 23 a ust. 5 wskazuje treść uzasadnienia skargi kasacyjnej, mimo, że w jej komparycji wskazano art. 23 ust. 5) o świadczeniach rodzinnych przez przyjęcie, że w sprawie brak było podstaw do zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a w konsekwencji brak było podstaw do uchylenia decyzji Wójta Gminy P. z [..] listopada 2015 r. Wniesiono o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z zaskarżonym wyrokiem nie sposób się zgodzić, ponieważ w sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym w przypadku gdy wojewoda w sytuacji, o której mowa w ust. 2 ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne za okres, w którym osoba podlega ustawodawstwu w zakresie świadczeń rodzinnych w innym państwie, o którym mowa w ust. 1, w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. To wojewoda jest organem właściwym do ustalenia, czy w sprawie przekazanej przez organ właściwy mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Dokonane przez wojewodę ustalenie ma ten skutek, że organ właściwy w sprawie świadczeń rodzinnych uchyla decyzję o ich przyznaniu, co powinno nastąpić od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w zakresie świadczeń rodzinnych. Pismo Wojewody M. z [..] marca 2019 r. wypełniało warunek ustawowy aktualizujący po stronie organu obowiązek uchylenia decyzji o przyznaniu zasiłku rodzinnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej, jako: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zarzut przedstawiony w skardze kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych okazał się uzasadniony. W pierwszej kolejności wskazać należy, że na gruncie spraw wymagających dokonania interpretacji art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż celem przepisów unijnych, w tym rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.Urz.UE.L 166, 30 kwietnia 2004 r.), a także przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.Urz.UE.L 284, 30 października 2009 r.), jest rozwiązanie występujących przypadków kolizji norm i wyeliminowanie kumulacji świadczeń, a nie pozbawienie strony uprawnień do świadczeń. Akty te zawierają reguły pozwalające na unikanie negatywnych następstw podlegania systemom zabezpieczenia społecznego różnych państw w sytuacji, gdy osoby uprawnione do świadczeń objętych przepisami o koordynacji podejmują pracę w jednym lub w kilku państwach członkowskich Unii. Pozwalają one ustalić ustawodawstwu którego państwa podlega osoba pracująca lub prowadząca działalność za granicą. Należy podkreślić, że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mają pierwszeństwo przed wewnętrznymi przepisami państw członkowskich Unii. Zgodnie bowiem ze sformułowaną w art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 883/04 ogólną zasadą podlegania ustawodawstwu tylko jednego Państwa Członkowskiego oraz stosownie do art. 68 rozporządzenia nr 883/04, świadczenia rodzinne udzielane są zgodnie z ustawodawstwem wyznaczonym jako mające pierwszeństwo (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 541/16, CBOSA). Zgodnie z art. 23a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w przypadku gdy osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami wojewodzie. W przypadku przebywania osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych lub członka rodziny tej osoby w dniu wydania decyzji przyznającej świadczenia rodzinne lub po dniu jej wydania poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, o którym mowa w ust. 1, organ właściwy występuje do wojewody o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (ust. 2). W myśl ust. 3, w przypadkach, o których mowa w ust. 1 i 2, wojewoda ustala, czy w przekazanej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Przywołany zaś w skardze kasacyjnej, a stanowiący podstawę wydania decyzji poddanej kontroli Sądu I instancji art. 23a ust. 5 tej ustawy stanowi, że w przypadku gdy wojewoda, w sytuacji, o której mowa w ust. 2, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Z powołanych przepisów wynika zatem, że to wojewoda jest organem właściwym do ustalenia, czy w sprawie przekazanej przez organ właściwy mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 23a ust. 3 ustawy). Ustalenie przez wojewodę, że w danej sprawie mają zastosowanie te przepisy, przesądza o jego właściwości rzeczowej w sprawach świadczeń objętych tymi przepisami. W następstwie dokonanych ustaleń wojewoda orzeka w sprawach świadczeń rodzinnych za okres, w którym dana osoba podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz decyduje w sprawach ustalania i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych za okres, w którym dana osoba podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji (art. 23a ust. 4-9 ustawy w związku z art. 21 oraz art. 30). Organ właściwy do załatwienia danej sprawy administracyjnej, zanim nastąpiło ustalenie, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczeń społecznych, z tą chwilą posiada kompetencję wyłącznie do uchylenia swojej wcześniejszej decyzji przyznającej świadczenie rodzinne, jednocześnie tracąc swoją właściwość rzeczową w pozostałym zakresie (vide wyrok NSA z 18 października 2018 r., I OSK 949/18, www. cbosa). W rozpoznawanej sprawie Wojewoda M.ustalił w dniu [..] marca 2019 r., że w sprawie w okresie od 1 sierpnia 2016 r. do 31 października 2016 r. zachodzi konieczność zastosowania przepisów o koordynacji zabezpieczenia społecznego, Pismo Wojewody M. z [.] marca 2019 r. stanowiło wystarczającą przesłankę do wydania decyzji w dniu [.] marca 2019 r. przez Wójta Gminy P., następnie utrzymanej w mocy decyzją z dnia [..] kwietnia 2019 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na podstawie art. 23a ust. 5 w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Decyzją z dnia [..] marca 2019 r. organ I instancji uchylił swoją decyzję z dnia [.]. listopada 2015 r. o przyznaniu skarżącej zasiłku rodzinnego na dziecko do 5 lat w części dotyczącej okresu od 1 sierpnia 2016 r. do 31 października 2016 r. (decyzja z [..] listopada 2015 r. dotyczyła przyznania zasiłku rodzinnego na okres od 1 listopada 2015 r. do 31 października 2016 r. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na okres od 1 listopada 2015 r. do 31 sierpnia 2016 r. w kwocie 400 zł oraz na okres od 1 września 2016 r. do 14 września 2016 r. w kwocie 186,70 zł). Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odnoszą się więc do okresu, co do którego wojewoda ustalił, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Oznacza to, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja odpowiadały przepisom obowiązującego prawa. Zakresem kontroli Sądu I instancji nie było objęte postanowienie Wojewody M. z dnia [..] marca 2019 r. mocą którego ustalił, że w sprawie w okresie od 1 sierpnia 2016 r. do 31 października 2016 r. zachodzi konieczność zastosowania przepisów o koordynacji zabezpieczenia społecznego. Niedopuszczalne było zakwestionowanie podlegania spornego świadczenia przepisom o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w drodze wykładni przepisów prawa materialnego (głównie art. 3 pkt 16 cytowanej ustawy). Sąd I instancji nie mógł przyjąć odmiennie niż zostało ustalone w treści postanowienia Wojewody M., gdyż był nim związany i nie mógł dokonywać nawet pośredniej oceny jego legalności. W tym stanie rzeczy, zasługują na uwzględnienie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, co oznacza, iż zaskarżony wyrok nie odpowiada przepisom prawa i wydany został z naruszeniem art. 23 a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kwestie naruszenia przepisów prawa materialnego oraz procesowego podniesione w skardze są przedwczesne, gdyż decyzje poddane kontroli sprowadzają się do wyeliminowania z obrotu decyzji przyznających świadczenia rodzinne w sytuacji, gdy w sprawie zastosowanie znajdują przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W takich przypadkach merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy nastąpi zgodnie z art. 23 a ust. 6 mocą decyzji wojewody. Tym samym argumenty i zarzuty tego rodzaju będą mogły zostać podniesione w toku tego postępowania administracyjnego. W związku z tym działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 1. sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.