I GSK 1139/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Chromicki Sędziowie NSA Kazimierz Brzeziński (spr.) Tadeusz Cysek Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2008 r. skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 4 lipca 2007 r. sygn. akt III SA/Po 623/05 w sprawie ze skargi I. H. - P.W. "H." I. – E. w L. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania celnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w P. do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od I. H. - P.W. "H." I. – E. w L. na rzecz Dyrektora Izby Celnej w P. kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego, 3. nakazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w P. zwrócenie Dyrektorowi Izby Celnej w P. kwoty 150 (sto pięćdziesiąt) złotych tytułem nadpłaconego wpisu od skargi kasacyjnej. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 4 lipca 2007 r., sygn. akt III SA/Po 623/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w P., w sprawie ze skargi I. H. – P. W. "H." I. – E. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania celnego w sprawie uznania zgłoszenia celnego za nieprawidłowe uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Celnego w L. z dnia [...] maja 2005 r., nr [...], zasądził od Dyrektora Izby Celnej w P. na rzecz skarżącego kwotę 240 złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego oraz stwierdził, iż zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał w następującym stanie sprawy: Postanowieniem z dnia [...] maja 2005 r. Nr [...] Naczelnik Urzędu Celnego w L. zawiesił postępowanie wszczęte z urzędu w sprawie uznania za nieprawidłowe zgłoszenia celnego dokonanego w formie uproszczonej poprzez wpisy do rejestru pod numerami [...] i [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. oraz zgłoszenia uzupełniającego SAD nr [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. do czasu rozpatrzenia przez c. władze celne, wniosku o pomoc prawną, lecz na okres nie dłuższy niż 11 miesięcy. W uzasadnieniu organ celny I instancji wyjaśnił, iż postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2005 r. wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie zgłoszenia celnego w celu ustalenia prawidłowego pochodzenia towarów i wymierzenia długu celnego według właściwiej stawki celnej. Na podstawie tego zgłoszenia objęto procedurą dopuszczenia do obrotu w oparciu o konwencyjne stawki celne sprowadzone z C. tkaniny syntetyczne. Organ wskazał, że zgodnie z § 20a ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 października 1997 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad i trybu ustalania niepreferencyjnego pochodzenia towarów, sposobu jego dokumentowania oraz listy towarów, których pochodzenie musi być udokumentowane świadectwem pochodzenia (Dz. U. Nr 130, poz. 851 ze zm.), dalej: rozporządzenie Rady Ministrów, organ celny może w celu sprawdzenia autentyczności świadectwa pochodzenia towarów lub prawidłowości danych w nim zawartych skierować je do weryfikacji do organu wystawiającego świadectwo. Na podstawie tego przepisu polskie władze celne zwróciły się pismem z dnia 8 września 2003 r. do c. władz celnych z prośbą o przeprowadzenie weryfikacji świadectw pochodzenia nr [...] z [...] lipca 2002 r. i nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r. załączonych do zgłoszenia celnego. Zdaniem organu celnego tylko władze celne państwa eksportującego mogą w sposób jednoznaczny rozstrzygnąć co do autentyczności i prawdziwości dowodu pochodzenia, natomiast wydanie nowej decyzji merytorycznej przez Naczelnika Urzędu Celnego w L. uzależnione jest od wyniku weryfikacji świadectwa pochodzenia nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2005 r., Nr [...], Dyrektor Izby Celnej w P., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Naczelnika Urzędu Celnego. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutu skarżącego, jakoby uzasadnienie zaskarżonego postanowienia było niewystarczające, a wskazane braki formalne uniemożliwiły merytoryczne ustosunkowanie się do zasadności postanowienia i wskazał, że przepis art. 2661 ustawy - Kodeks celny stanowi podstawę do zawieszenia postępowania w wypadku, gdy organ celny wystąpi z wnioskiem o pomoc prawną do organu celnego państwa obcego lub innego uprawnionego podmiotu państwa obcego. Zdaniem organu odwoławczego przepis ten uzależnia, możliwość zawieszenia postępowania od łącznego wystąpienia dwóch przesłanek: postępowanie celne musi być w toku, a organ celny zwróci się o pomoc prawną do właściwego organu obcego państwa. W niniejszej sprawie obie wymienione przesłanki zostały spełnione dlatego, zdaniem organu, zawieszenie postępowania było zasadne. W skardze na powyższe postanowienie pełnomocnik I. H. P.W. "H." I.-E. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] maja 2005 r., zarzucając, że zostały one wydane z naruszeniem art. 145 § 2, art. 217 § 2, art. 123 § 1, Ordynacji podatkowej poprzez niewskazanie podstaw do wystąpienia z prośbą o pomoc prawną do właściwego organu państwa obcego oraz niewskazanie, że organ państwa obcego, do którego wystąpiono jest organem właściwym do udzielenia pomocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę I. H. uznając, że w niniejszej sprawie nie występuje instytucja pomocy prawnej, która stanowi przesłankę do zawieszenia postępowania na podstawie art. 2661 Kodeksu celnego. Zdaniem Sądu użycie przez prawodawcę słów "weryfikacja" i "organ" należy rozpatrywać w kontekście § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów, z którego wynika, że "organ" wystawiający świadectwo pochodzenia nie zawsze jest organem celnym, któremu można przypisać kompetencje do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawach celnych. Sąd stwierdził, że weryfikacja zgłoszenia polega jedynie na uzyskaniu informacji od organu państwa obcego co do autentyczności świadectwa pochodzenia towarów, natomiast nie można tej informacji przypisać mocy wiążącej w związku ze zwróceniem się przez polski organ celny w trybie § 20 a rozporządzenia Rady Ministrów do c. władz celnych i nie można potraktować tego wystąpienia jako wniosku o pomoc prawną, która upoważniałaby Naczelnika Urzędu Celnego w L. do zawieszenia postępowania na podstawie art. 2661 Kodeksu celnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaznaczył, że pismo podmiotu działającego na terenie państwa obcego zawierające informację co do autentyczności świadectwa pochodzenia stanowi dowód w sprawie podlegający ocenie na ogólnych zasadach określonych w przepisach Ordynacji podatkowej. Sąd uznał, że skoro c. władze celne nie udzieliły w terminie odpowiedzi na pismo polskich organów celnych z dnia 8 września 2003 r., dotyczące weryfikacji świadectw pochodzenia, to organ celny powinien był albo ponownie skierować do tych władz wniosek o weryfikację świadectw pochodzenia, albo uznać za nieprawidłowe potwierdzenie pochodzenia towaru, o ile pozwalałby na to materiał dowodowy, a nie zawiesić postępowanie po upływie dwóch lat od uzyskania odpowiedzi władz c. Dyrektor Izby Celnej w P. zaskarżył powyższy wyrok w całości skargą kasacyjną wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w P. do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a.) poprzez: - błędną wykładnię art. 2661 Kodeksu celnego prowadzącą do zanegowania zastosowania tego przepisu w niniejszej sprawie, - nieprawidłową interpretacje § 13 ust 1 pkt 1 i § 20 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 października 1997 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad i trybu ustalania niepreferencyjnego pochodzenia towarów, sposobu jego dokumentowania oraz listy towarów, których pochodzenie musi być udokumentowane świadectwem pochodzenia (Dz. U. Nr 130, poz. 851 ze zm.), polegającą na kwestionowaniu zastosowania tych przepisów w związku ze zwróceniem się o pomoc prawną, 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a.) polegające na: - naruszeniu art. 122 Ordynacji podatkowej, statuującemu podstawową zasadę prawa podatkowego dążenia do prawdy obiektywnej przez zakwestionowanie podjęcia przez organ celny konkretnych, niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, - naruszeniu art. 180 Ordynacji podatkowej prowadzącym do zakwestionowania działania organu celnego otwartego na wszelkie prawem dopuszczalne dowody, - niewystarczającym, wybiórczym uzasadnieniu orzeczenia, co stanowi obrazę art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podał, że polskie władze celne wystąpiły w dniu 8 września 2003 r. do władz c. – P. A. i K. W./W. i Biura K. C..L w P. - z prośbą o przeprowadzenie weryfikacji 33 świadectw pochodzenia - w tym dołączonych do zgłoszenia celnego świadectw pochodzenia nr [...] z [...] lipca 2002 r. i nr [...] z [...] lipca 2002 r. Organ wyjaśnił, że dopiero w 2005 r. polskie władze celne uzyskały informację, iż właściwymi w sprawach weryfikacji świadectw pochodzenia są C. R. P. M. H. Ponieważ wskazany organ w Pekinie nie nadesłał odpowiedzi w sprawie świadectwa nr [...] z [...] lipca 2002 r., Dyrektor Izby Celnej w P. pismem z [...] lutego 2005 r. zwrócił się do C. R. P. M. H.- O. w Z. - z prośbą o dokonanie weryfikacji m.in. świadectwa nr [...] z [...] lipca 2002 r. Organ podniósł, że art. 2661 Kodeksu celnego nie nawiązuje do "weryfikacji", stąd niezrozumiała jest argumentacja Sądu wskazująca na potrzebę rozpatrzenia tego pojęcia w kontekście § 13 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów. Przepis art. 2661 Kodeks celnego (dodany przez art. 1 pkt 65 ustawy o zmianie ustawy - Kodeks celny oraz o zmianie ustawy o Służbie Celnej z 23 kwietnia 2003 r.) jednoznacznie stanowi, że postępowanie zawiesza się w wypadku, gdy organ celny w jego toku wystąpił z wnioskiem o pomoc prawną do organu celnego państwa obcego lub innego uprawnionego podmiotu państwa obcego. Zamiarem ustawodawcy dokonującego nowelizacji polegającej na określeniu dodatkowej przyczyny uzasadniającej zawieszenie biegu terminu dla wydania decyzji (art. 65 § 5a Kodeksu celnego), było wydłużenie czasu niezbędnego do zebrania i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia całego materiału dowodowego dla wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie uznania zgłoszenia celnego za nieprawidłowe w sytuacji, kiedy kluczowa dla sprawy informacja mogłaby być dostępna w wyniku współpracy między organem celnym a instytucjami zagranicznymi. Rozporządzenie Rady Ministrów określa szczegółowe zasady i tryb ustalania niepreferencyjnego pochodzenia towarów, sposób jego dokumentowania oraz listę towarów, których pochodzenie musi być udokumentowane świadectwem pochodzenia, przy czym § 13 dotyczy wyłącznie kwestii związanych z wymogami, jakie winno spełniać świadectwo pochodzenia dotyczące towaru przywożonego na polski obszar celny. Zatem w przepisie tym nie ma mowy o weryfikacji, ani o właściwości rzeczowej organów celnych do prowadzenia jakichkolwiek postępowań, na terenie Polski, czy też w kraju trzecim. Według organu zawieszenie postępowania spowodowane było dbałością o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego. Celem prowadzonego postępowania miało być wydanie orzeczenia merytorycznego zawierającego orzeczenie czy sprowadzony na polski obszar celny towar może korzystać ze stawek celnych konwencyjnych. Oczekiwana odpowiedź kompetentnych władz państwa eksportu miała stanowić miarodajny dowód w postępowaniu celnym. Zamiarem organu nie było prowadzenie postępowania w sposób przewlekły, lecz dążenie do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego. Instytucja zawieszenia postępowania, statuowana w art. 2661 Kodeksu celnego, dawała w tej sytuacji możliwość dojścia do prawdy i wydania decyzji nawet po 3 latach od dnia przyjęcia zgłoszenia celnego (art. 65 § 5 oraz art. art. 230 § 4 art. Kodeksu celnego). Powodem, dla którego Dyrektor Izby Celnej w P. wystąpił o pomoc prawną do c. władz - P. A. K. W./W. i B. K. C. w P. - było dokonanie skutecznej kontroli prawidłowości udokumentowania pochodzenia towarów, w kraju, w którym zostało wystawione świadectwo pochodzenia. Wybór właśnie tego organu nastąpił zgodnie z posiadaną przez polskie organy wiedzą, na podstawie urzędowej kartoteki przekazanej Dyrektorowi Izby Celnej w P. przez Ministerstwo Finansów z zasobów byłego Głównego Urzędu Ceł. Po uzyskaniu w toku innych postępowań informacji, że w sprawach weryfikacji świadectw pochodzenia organem właściwym są c. okręgowe rady promocji handlu międzynarodowego, organ celny zwrócił się o weryfikacje świadectw pochodzenia do R. P. M. H. w Z. Wniosek o przeprowadzenie weryfikacji z 8 września 2003 r. nie był ze wskazanych przyczyn złożony do właściwych władz, a tylko taki w przypadku braku odpowiedzi mógłby skutkować nieuznaniem świadectwa w razie upływu terminu, o którym mowa w § 20a ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów Organ podniósł, że wystąpienie do władz, które są właściwe do przeprowadzenia weryfikacji w myśl § 20a rozporządzenia Rady Ministrów wyczerpuje znamiona pomocy prawnej skierowanej do uprawnionego podmiotu państwa obcego, a zatem spełnia warunki określone w art. 2661 Kodeksu celnego. Organ zauważył, że gdyby, tak jak uważa Sąd, skorzystał z możliwości, jaką daje przepis § 20 a ust 2 rozporządzenia Rady Ministrów i już po dziesięciu miesiącach od dnia wysłania wniosku o weryfikację do władz c. uznał świadectwo pochodzenia za nieprawidłowe i nie podjąłby dodatkowej próby przeprowadzenia weryfikacji świadectwa, to pozbawiłby stronę szansy potwierdzenia rzetelności przedłożonego dowodu pochodzenia przez c. organ, który w trakcie prowadzenia postępowania okazał się właściwy w sprawie. Organ podniósł również, że Sąd uchylając postanowienia organów obydwu instancji w rezultacie uniemożliwił dokonanie wymiaru wyższych należności celnych przed upływem terminu określonego w art. 230 Kodeksu celnego, z uwzględnieniem okresów zawieszenia postępowania. Zdaniem organu w sprawie brak było podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a., ponieważ Sąd nie wykazał takiego naruszenia przez organy administracyjne prawa materialnego i procedury, które miało wpływ na wynik sprawy, a sporządzone uzasadnienie wyroku jako nazbyt ogólnikowe i nieprzekonywujące nie spełnia wymogów z art. 141 § 4 p.p.s.a.anowienia taw do uchylenia zaskarzonego tego pojęcia W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik I. H. – P. W. "H." I.– E. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl powołanego w podstawie skargi kasacyjnej przepisu art. 2661 § 1 Kodeksu celnego postępowanie zawiesza się w wypadku, gdy organ celny w jego toku wystąpił z wnioskiem pomoc prawną do organu celnego państwa obcego lub innego uprawnionego podmiotu państwa obcego. Skarżący trafnie zarzuca w skardze kasacyjnej, że wbrew odmiennym ustaleniom Sądu I instancji, określone tym przepisem przesłanki zawieszenia postępowania zostały w rozpoznawanej sprawie spełnione, ponieważ organ celny w toku postępowania wystąpił z wnioskiem do c. organu o sprawdzenie w trybie § 20a rozporządzenia Rady Ministrów autentyczności świadectw pochodzenia towarów sprowadzonych na polski obszar celny przez I. H. Sąd I instancji uznając, że w rozpoznawanej sprawie nie występuje instytucja pomocy prawnej, stanowiąca podstawę zawieszenia postępowania, dokonał błędnej wykładni i konsekwencji niewłaściwego zastosowani w sprawie przepisu art. 2661 § 1 Kodeksu celnego przyjmując, że zwrócenie się przez polski organ celny do c. władz celnych w trybie § 20a rozporządzenia Rady Ministrów nie można potraktować jako wniosku o pomoc prawną. Stanowiska tego nie uzasadnia zawarte w uzasadnieniu wyroku stwierdzenie Sądu, że "użycie przez prawodawcę słów "weryfikacja" i "organ" należy rozpatrywać w kontekście § 13 ust. 1 pkt 1", ponieważ zarówno w treści art. 2661 Kodeksu celnego jak i w treści § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów, prawodawca nie użył pojęcia "weryfikacja", a w § 13 rozporządzenia określił warunki jakim powinno odpowiadać świadectwo pochodzenia. Nie uzasadnia tego stanowiska także argument Sądu I instancji wskazujący, że informacja od organu państwa obcego co do autentyczności świadectwa pochodzenia nie ma mocy wiążącej i stanowi dowód w sprawie podlegający ocenie na ogólnych zasadach, gdyż przesłanki te nie mają znaczenia dla użytego w art. 2661 § 1 Kodeksu celnego pojęcia "pomoc prawna", jako podstawy zawieszenia postępowania. Nietrafny jest także argument Sądu I instancji, iż w rozpoznawanej sprawie istniała możliwość skorzystania przez organy celne z przepisu § 20a ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów tj. uznania za nieprawidłowe tych świadectw, co do których, władze c. nie udzieliły odpowiedzi w terminie 10 miesięcy od dnia wysłania wniosku z 8 września 2003 r. o pomoc prawną, gdyż powołany przepis rozporządzenia Rady Ministrów powinien być interpretowany i stosowany z uwzględnieniem treści art. 2661 § 1 Kodeksu celnego, który wymaga wystąpienia o pomoc prawną do organu celnego państwa obcego lub innego, co należy podkreślić uprawnionego podmiotu państwa obcego. Wniosek organu celnego z dnia 8 września 2003 r. został skierowany do P. A. K. W./W. i B. K. C. w P., który to organ okazał się organem nieuprawnionym do udzielania pomocy prawnej. Brak odpowiedzi tego organu na wniosek z dnia 8 września 2003 r. nie uzasadniał zatem zastosowania w sprawie przepisu § 20 a ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok uznając, że skarga kasacyjna opiera się na usprawiedliwionych podstawach. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. 163, poz. 1349 ze zm.).