I OSK 812/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska, Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.), Sędzia del. WSA Iwona Kosińska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta Legionowo od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1398/10 w sprawie ze skargi Gminy Miasta Legionowo na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Starosta Legionowski decyzją z [...] lutego 2010 r. nr [...] ustalił odszkodowanie w wysokości 52.037 zł na rzecz I.K. oraz T.J. za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną – ulica Jasnogórska w Legionowie oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr ew. [...] z obrębu [...], o pow. 144 m2. Wojewoda Mazowiecki decyzją z [...] maja 2010 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miejskiej Legionowo od decyzji Starosty Legionowskiego nr [...] z [...] lutego 2010 r. ustalającej odszkodowanie za grunt położony w Legionowie, oznaczony w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu ew. [...], o pow. 144 m2, zajęty pod drogę publiczną (gminną) ul. Jasnogórską – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1988 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Organ wyjaśnił, że wysokość odszkodowania została ustalona w oparciu o operat szacunkowy sporządzony w dniu 7 października 2009 r. przez rzeczoznawcę majątkowego W.L. Do określenia wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Ze względu na brak na rynku lokalnym transakcji nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne, wyceny gruntów dokonano w oparciu o nieruchomości niezabudowane przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową niską. Wojewoda zaznaczył, że zgodnie z art. 75 k.p.a. opinia biegłego jest jednym z dowodów w sprawie i jako dowód podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie. Opinia rzeczoznawcy majątkowego określająca wartość nieruchomości zajętej pod drogę publiczną nie jest zatem wiążąca dla Starosty przy ustalaniu wysokości odszkodowania. Operat szacunkowy podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie, dotyczącej w szczególności prawidłowości ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego wysokości odszkodowania w korelacji z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Organ wskazał, że 25 listopada 2009 r. w Starostwie Powiatowym w Legionowie odbyła się rozprawa administracyjna, podczas której strony mogły składać wyjaśnienia, zgłaszać żądania, propozycje i zarzuty oraz przedstawiać dowody na ich poparcie. Ponadto strony miały możliwość wypowiedzenia się co do wyników postępowania dowodowego. Jak wynika z akt sprawy Prezydent Miasta Legionowo jak również I. K. oraz T. J. na żadnym etapie postępowania nie zgłaszali uwag czy też zastrzeżeń oraz wątpliwości do sporządzonej wyceny. Wojewoda Mazowiecki podkreślił, że zgodnie z § 36 ust. 1 w związku z ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) przy określaniu wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Natomiast stosownie do § 36 ust. 2 pkt 2 w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni. Rzeczoznawca majątkowy sporządzając przedmiotową wycenę ustalił, czemu dał wyraz w operacie szacunkowym, iż na rynku lokalnym brak jest transakcji nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne. W związku z czym nie można było zastosować § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia. W tej sytuacji uzasadnione było zastosowanie § 36 ust. 2 rozporządzenia. Do porównania rzeczoznawca przyjął transakcje nieruchomościami położonymi najbliżej nieruchomości wycenianej o podobnym przeznaczeniu i sąsiedztwie. Zgodnie z § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze. Stosownie zaś do § 4 ust. 2 rozporządzenia w podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku. Do określenia wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami – zgodnie z § 4 ust. 2 w związku z § 36 ust. 1 rozporządzenia. Wojewoda wskazał, że stosownie do art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Organ zwrócił uwagę, że rzeczoznawca dokonując wyboru właściwej metody szacowania kieruje się zasadami wynikającymi z przepisów prawa oraz standardami zawodowymi. Zdaniem Wojewody organ administracji publicznej nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Nie może zatem również wskazywać rzeczoznawcy wyboru metody czy też techniki szacowania. W ocenie organu odwoławczego operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego W. L. w dniu 7 października 2009 r. nie budzi zastrzeżeń pod względem formalnym. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że stosownie do art. 157 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Z tej przyczyny Wojewoda nie podzielił stanowiska odwołującego, że organ I instancji powinien zlecić wycenę przedmiotowej nieruchomości innemu rzeczoznawcy. Zdaniem organu odwoławczego Starosta Legionowski nie był również zobowiązany do wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę operatu szacunkowego sporządzonego w przedmiotowej sprawie. Opinia biegłego jest jednym z dowodów w sprawie i jako dowód podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie. Organ I instancji po szczegółowym przeanalizowaniu wyceny uznał, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami prawa i może zostać wykorzystany do ustalenia odszkodowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 stycznia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1398/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Miasto Legionowo na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że wysokość odszkodowania ustalono z uwzględnieniem operatu szacunkowego z 7 października 2009 r. sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Rzeczoznawca w operacie zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Stosownie do § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na cenę. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Jak wynika z operatu szacunkowego, na rynku lokalnym obejmującym Legionowo nie było transakcji nieruchomościami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne. W związku z tym do określenia wartości rynkowej nieruchomości rzeczoznawca zastosował § 36 ust. 2 pkt 2 powołanego rozporządzenia. Z operatu wynika, że przy określeniu wartości przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca wziął pod uwagę sześć transakcji nieruchomości podobnych, położonych najbliżej nieruchomości wycenianej, z lat 2008-2009 wskazując, iż w tych latach ceny nie rosły szybko, a były wręcz stabilne i pozostają aktualne na datę sporządzanej wyceny. Na podstawie tych transakcji, stosując wskaźniki korygujące, ustalono cenę za 1 m2 na kwotę 361,37 zł. Niezrozumiały jest zarzut skargi, że rzeczoznawca nie uwzględnił cen po 2008 r., skoro do porównania przyjął także transakcje z roku 2009. W ocenie Sądu metoda przyjęta za podstawę wyceny nie budzi wątpliwości, a operat jest zgodny z rozporządzeniem. Skoro na terenie Legionowa nie dokonywano transakcji sprzedaży nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogi, konieczne było zastosowanie przez rzeczoznawcę § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Nie można podzielić zarzutów skargi, że nieruchomości przyjęte do porównania nie są podobne, gdyż nie są położone w tym samym obrębie oraz, że różnią się powierzchnią działek. Wbrew temu zarzutowi, podobieństwo nieruchomości nie sprowadza się do powierzchni i położenia w tym samym obrębie geodezyjnym. Jak wskazuje się w operacie, kryterium podobieństwa obejmuje także atrakcyjność lokalizacji i położenia, uzbrojenie oraz dostęp do drogi, sąsiedztwo i otoczenie, możliwość alternatywnego wykorzystania. Wszystkie te cechy decydują o tym, czy nieruchomości są do siebie podobne. Odnośnie zarzutu skargi dotyczącego wadliwego przyjęcia przez rzeczoznawcę jako współczynnika korygującego dostępu do drogi publicznej, Sąd wskazał, że zarzut ten byłby zasadny wtedy, gdyby rzeczoznawca określał wartość nieruchomości zajętej pod drogę według zasad, o których mowa w § 36 ust. 1 rozporządzenia. Jednakże – jak to już wyżej wskazano – na rynku nieruchomości w Legionowie takich transakcji nie było. To samo dotyczy zarzutu współczynnika atrakcyjności nieruchomości. Podważając wysokość odszkodowania Gmina nie przedstawiła w toku postępowania administracyjnego dowodów, z których wynikałoby, że wycena dokonana przez rzeczoznawcę, jest wadliwa. Brała ona udział w rozprawie administracyjnej przeprowadzonej 25 listopada 2009 r. z udziałem rzeczoznawcy i nie złożyła żadnych zastrzeżeń do operatu, którego treść była jej znana. Również w toku postępowania skarżąca nie przedstawiła innych dowodów lub operatu sporządzonego na własne zlecenie, mimo że od daty rozprawy administracyjnej do wydania decyzji przez organ I instancji upłynęły trzy miesiące. Również w toku postępowania odwoławczego takie dowody nie zostały złożone. Organ prowadząc postępowanie przeprowadził z urzędu wszystkie niezbędne dowody dokonując ich prawidłowej oceny. W tej sytuacji zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisów art. 7, 8, 11 i 77 k.p.a., jest niezasadny. Mając na uwadze wszystkie omówione okoliczności – z mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) – Sąd oddalił skargę. Gmina Miejska Legionowo wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzutach: 1) naruszenia prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 156 ust. 3 w zw. z art. 129 ust. 5 i art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) w zw. z art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) i z § 36 ust. 5 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) polegające na uznaniu operatu szacunkowego z dnia 7 października 2009 r. jako prawidłowo sporządzonego podczas gdy opierał się on na niewłaściwym doborze nieruchomości podobnych, co spowodowało ustalenie wartości nieruchomości według cen nieaktualnych na dzień wydania decyzji Wojewody Mazowieckiego, a w konsekwencji doprowadziło do zawyżenia orzeczonego odszkodowania, 2) naruszenia przepisów prawa materialnego art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) w zw. z § 4 ust. 4 i § 36 ust. 2 pkt 2 i ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) poprzez błędne uznanie, że operat szacunkowy z dnia 7 października 2009 r. spełnia wymogi określone w przedmiotowym rozporządzeniu, podczas gdy niewłaściwie zastosowano współczynniki korygujące uwzględniające cechy nieruchomości wycenianej, które miały wpływ na wysokość odszkodowania co w konsekwencji spowodowało oddalenie skargi Gminy Legionowo, 3) naruszenia przepisów postępowania art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 12 maja 2010 r. nie naruszyła przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, mimo że organ nie rozpatrzył wnikliwie wszelkich dowodów, w szczególności operatu szacunkowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Na tych podstawach wnosiła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 156 ust. 3 w związku z art. 129 ust. 5 i art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) oraz w związku z art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872) nie jest zasadny. Połączenie zarzutów naruszenia przepisów powołanych ustawy o gospodarce nieruchomościami z art. 73 ust. 1 i ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie jest właściwe. Artykuł 73 ust. 1 stanowi bowiem, że "Nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem", a ust. 5 tego artykuł stanowi, że "Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa". Z art. 73 ust. 1 i ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną wynika, że poza sporem jest prawo do odszkodowania właściciela nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Zarzut zatem należy ograniczyć do naruszenia art. 156 ust. 3 w związku z art. 129 ust. 5 i art. 130 ust. 2 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z § 36 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). Według art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami "Operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154". Artykuł 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami reguluje właściwość rzeczową organu do wydania decyzji, stanowiąc, że starosta, wykonujący zadania z zakresie administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowanie. Artykuł 130 ust. 2 stanowi, że "Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości". Artykuł 129 ust. 5 i art. 130 ust. 2 nie zostały naruszone, decyzje wydał Starosta Legionowski po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy. Nie został też naruszony art. 156 ust. 3. W sprawie nie ulega wątpliwości, że wyznaczony ustawowy termin ważności operatu szacunkowego został zachowany. Operat szacunkowy został sporządzony 7 października 2009 r. Był on podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania decyzją z 22 lutego 2010 r. Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję Starosty Legionowskiego decyzją z 12 maja 2010 r. Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę na podstawie materiału dowodowego zebranego przez organ pierwszej instancji, a tylko w razie gdy w wyniku tej oceny ustali, że stan faktyczny nie został wyczerpująco zebrany może prowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe (art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego). Nie można zarzucić wadliwości zastosowania art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie wystąpiły okoliczności określone w art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które podważyłyby w sposób zasadniczy ustalenia w operacie szacunkowym. Ogólnikowy zarzut spadku cen nieruchomości nie może podważać sporządzonej oceny operatu szacunkowego. Nie jest całkowicie trafny zarzut wyprowadzony z podważenia operatu szacunkowego z terminu rozpoznania skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Sąd administracyjny kontroluje zgodność prawem decyzji według stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji a nie stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w dniu rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej. Tym samym nie wyprowadzono w skardze kasacyjnej niezastosowania art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z § 36 ust. 5 powołanego rozporządzenia. Ogólnikowy zarzut nieaktualności cen nieruchomości w dniu wydania decyzji przez Wojewodę Mazowieckiego nie podważa mocy dowodowej operatu szacunkowego, który został wykorzystany w określonym ustawowo terminie ważności. Tylko podważenie w trybie regulowanym przepisami prawa operatu szacunkowego pozwalało na pozbawienie mocy dowodowej. Zwłaszcza nie jest do zaaprobowania stanowisko przyjęte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej co do wpływu na cenę faktu przeznaczenia nieruchomości pod drogę publiczną. Jednostka pozbawiona prawa własności nie może ponosić kosztów realizacji zadań publicznych, a należy jej się odszkodowanie zgodnie z regułami konstytucyjnymi. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z § 36 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 powołanego rozporządzenia. Według art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami "Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnej do nieruchomości wycenianej". Paragraf 36 ust. 1 powołanego rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji stanowił, że " Przy określeniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskane przy sprzedaży gruntów na te cele". Zgodnie z § 36 ust. 2 powołanego rozporządzenia "W przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów określa się w sposób następujący: 2) wartość gruntów zajętych pod drogi określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50%". Według § 36 ust. 1 powołanego rozporządzenia "Przepisy ust. 1 i ust. 2 stosuje się odpowiednio do określenia wartości nieruchomości lub ich części dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), z tym że stan tych nieruchomości przyjmuje się na dzień 29 października 1998 r., a ceny na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Nie uwzględnia się nakładów dokonanych przez osobę uprawnioną po utracie prawa do władania gruntem". W skardze kasacyjnej nie podważono ustaleń, że na rynku lokalnym transakcji nieruchomości gruntowymi przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne nie było, z tego powodu wyceny gruntów dokonano w oparciu o nieruchomości niezabudowane przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową niską. Tym samym nie ma podstaw do uznania za zasadny zarzut zastosowania ustalenia wartości gruntu według § 36 ust. 2 pkt 2 powołanego rozporządzenia, który przyjmował, że wartość gruntów zajętych pod drogi określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni. Zarzucając błędne uznanie, że operat szacunkowy spełnia wymogi powołanego rozporządzenia nie podważono ustalenia, że do porównania rzeczoznawca przyjął transakcje nieruchomości położonych najbliżej nieruchomości wycenianej o podobnym przeznaczeniu i sąsiedztwie. Nie podważono też ustalenia, że w operacie szacunkowym uwzględniono sześć transakcji nieruchomości podobnych, położonych najbliżej nieruchomości wycenianej, z lat 2008-2009, wskazując, że w tych latach ceny nie rosły szybko, a były wręcz stabilne i pozostały aktualne na dzień sporządzenia wyceny. Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 151 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego. Postawione zarzuty naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie uwzględniają różnicy regulacji w powołanych przepisach. Tak art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego zawiera w strukturze trzy normy prawne regulujące trzy zasady ogólne. Artykuł 77 Kodeksu postępowania administracyjnego zawiera w strukturze cztery jednostki redakcyjne, regulujące różne materie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zacieśniono zarzut do naruszania art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, ale jego uzasadnienie nie odpowiada materii regulacji, nie reguluje bowiem obowiązków organu administracji publicznej wobec strony postępowania w postępowaniu odwoławczym. Nie podważono też prawidłowości oceny zastosowania art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd przeprowadził kontrolę prawidłowości zastosowania materiału dowodowego w zakresie ustaleń stanu faktycznego przez organ administracji publicznej. Artykuł 80 Kodeksu nie reguluje uprawnień stron postępowania, a obowiązki organu. Również zarzut naruszenia art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego jest ogólnikowy. Artykuł 107 zawiera 5 jednostek redakcyjnych, a zatem postawienie ogólnego zarzutu naruszenia art. 107 nie jest prawidłowe. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sad Administracyjny orzekł jak w sentencji.