I SA/Wa 1778/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzją oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z [...] maja 2019 r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy [...] kwotę 939 (dziewięćset trzydzieści dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2019 r., nr [...] , po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy L., utrzymał w mocy decyzję Starosty N. z [...] maja 2019 r., nr [...], ustalającą na rzecz E. i K. małżonków S. odszkodowanie w wysokości [...] zł za działki gruntu wydzielone pod drogi gminne, które przeszły z mocy prawa na własność Gminy L., położone w obrębie [...]. gmina L., oznaczone w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha i działka nr [...] o pow. [...] ha. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Wójt Gminy L. decyzją z [...] października 2008 r., nr [...] , po rozpatrzeniu wniosku E. i K. S. oraz J. W., zatwierdził podział nieruchomości działki nr [...] o pow. [...] ha położonej we wsi L., dla której Sąd Rejonowy w N. prowadzi księgę wieczystą nr [...] oraz działki nr [...] pow. [...] ha, położonej we wsi L., dla której Sąd Rejonowy w N. prowadzi księgę wieczystą nr [...]. W wyniku niniejszego podziału powstała m.in. działka nr [...] o pow. [...] ha przeznaczona pod drogę publiczną gminną. Następnie Wójt Gminy L. decyzją z [...] października 2008 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku E. i K. S., zatwierdził podział nieruchomości dotyczący działki nr [...] o pow. [...] ha położonej we wsi L., dla której Sąd Rejonowy w N. prowadzi księgę wieczystą KW nr [...] . W wyniku tego podziału powstała m.in. działka nr [...] o pow. [...] ha przeznaczona pod gminną drogę publiczną. Z ww. decyzji Wójta Gminy L. z [...] października 2008 r. oraz z [...] października 2008 r. wynika, że podział nieruchomości, w wyniku którego zostały wydzielone działki przeznaczone pod drogi publiczne gminne, nastąpił na wniosek właścicieli nieruchomości. Strony nie doszły do porozumienia odnośnie wysokości odszkodowania w trybie cywilnoprawnym. W związku z powyższym w dniu 1 czerwca 2011 r. E. i K. małżonkowie S. złożyli do Starosty N. wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działki gruntu przejęte pod drogi publiczne w wyniku podziału nieruchomości. Po rozpoznaniu tego wniosku Starosta N. decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2011 r. ustalił odszkodowanie za działki gruntu wydzielone pod drogi gminne, które przeszły z mocy prawa na własność gminy L., położone w obrębie [...]., gmina L., oznaczone w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha i działka nr [...] o pow. [...] ha. W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2011 r., nr [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji - wskazując w uzasadnieniu na uchybienia proceduralne w postępowaniu Starosty N. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 146/12, uchylił ww. decyzję organu odwoławczego z [...] listopada 2011 r. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania - zgodnie z wytycznymi sądu administracyjnego - Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2012 r., nr [...], uchylił w całości decyzję Starosty N. z [...] sierpnia 2011 r., nr [...], i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2071/12, oddalił skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego. W ponownie prowadzonym postępowaniu został sporządzony nowy operat szacunkowy przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego J.C. - po analizie którego Starosta N. uznał, iż został on wykonany zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa i przyjął go jako właściwy do określenia wysokości odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne gminne. Następnie w decyzji z [...] października 2013 r., nr [...], ustalił odszkodowanie za wyżej opisaną nieruchomość w wysokości [...] zł. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2014 r., nr [...], uchylił w całości powyższą decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 maja 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 210/15, oddalił skargę na ww. decyzję organu odwoławczego. Zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 21 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1841/15, oddalił skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji. Na zlecenie Starosty N. został wykonany przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego M. L. nowy operat szacunkowy. Następnie Starosta N. decyzją z [...] maja 2018 r., nr [...], ustalił odszkodowanie na rzecz E. i K. małż. S. w wysokości [...] zł za nieruchomość stanowiącą działki ew. nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, w obrębie [...]., gmina L. wydzielone pod drogi gminne, które przeszły z mocy prawa na własność Gminy L. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w sporządzonym w dniu [...] grudnia 2017 r. operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy przyjął podejście porównawcze, metodę porównywania parami, określając wartość nieruchomości przejętej pod drogi publiczne gminne w oparciu o ceny uzyskane na rynku lokalnym nieruchomości drogowych obejmujących obszar gminy L. Na rynku lokalnym nieruchomości, obejmującym Gminę L., rzeczoznawca w okresie od 1 listopada 2015 r. do 14 grudnia 2017 r. stwierdził [...] notowań kwot stanowiących ekwiwalent za nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne lub nieruchomości ze znacznym udziałem gruntu przeznaczonego pod drogi publiczne. Organ podniósł, że po dokonanej selekcji pozostały notowania oznaczone w tabeli operatu numerami 15 - 17. Ta ilość notowań – [...] szt. pochodzących z transakcji zawieranych w formie aktów notarialnych - jest wystarczająca do dokonania wyceny w ww. podejściu. Następnie wskazał, iż na podstawie operatu wartość rynkowa 1 m2 działki gruntu nr [...] wynosi [...] zł - zatem wartość rynkowa działki gruntu nr [...] o pow. [...] ha, wynosi [...] zł. Również wartość rynkowa 1 m2 działki gruntu nr [...] wynosi [...] zł - zatem wartość rynkowa działki gruntu nr [...] o pow. [...] ha wynosi [...] zł. Po uwzględnieniu łącznej powierzchni wartość tych nieruchomości wynosi [...] zł. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2018 r., nr [...], uchylił decyzję organu I instancji z [...] maja 2018 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu organ wskazał, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. L. nie zawiera czytelnej analizy rynku w zakresie cech rynkowych mających wpływ na ceny transakcyjne, przyjętych według tych cech oraz poszczególnych cech. Zapisy pkt 8.2 (str.15-17) są niejednoznaczne, gdyż z jednej strony biegły nie wskazuje w sposób czytelny dla stron na cechy rynkowe mające wpływ na poziom cen transakcyjnych (cen nieruchomości drogowych) na badanym rynku, a z drugiej strony - przy opisie trzech obiektów porównawczych (pkt 8.4.2., str. 19) podaje krótką "charakterystykę ważniejszych cech opisujących stan nieruchomości", jak np. lokalizacja, otoczenie, dojazd i uzbrojenie techniczne gruntu przyległego (nieruchomości podobne nie wykazują różnić z tym zakresie, ale wyceniane działki nr [...] i [...] - już tak). Zauważył też, że skoro nie ustalono w sposób jednoznaczny cech rynkowych mających wpływ na ceny działek drogowych, to nie jest pewne, czy ustalenia operatu w zakresie wybranych nieruchomości porównawczych można uznać na wiarygodne i wystarczające. Ponadto wskazał, iż z części opisowej sporządzonej wyceny wynika, że o ile działka nr [...] znajdowała się na terenie nieuzbrojonym, to działka nr [...] ([...] w części) miała dostęp do uzbrojenia technicznego terenu, znajdując się w zasięgu sieci energetycznej i wodociągowej. Zatem mało wiarygodne jest założenie biegłego, że ceny nieruchomości na badanym rynku nie różnicują się w żaden sposób - z uwagi na dostęp do sieci uzbrojenia terenu lub ich brak. Stanowisko takie jest niespójne z większością innych wycen sporządzanych w podobnych sprawach. Ponadto, z opisu obu wycenianych działek na str. 20 wynika, że w przypadku działki nr [...] przeznaczenie terenu bezpośrednio przyległego, to grunty o symbolu "[...]" przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zaś w przypadku działki nr [...] - tereny "[...]", ale też "znaczący udział gruntu rolnego i leśnego". Z opisu ze str. 20 wynika ponadto, iż działka nr [...] "obecnie, do czasu nabycia wszystkich działek stanowiących przyszłą drogę" nie posiada połączenia komunikacyjnego z istniejącym systemem dróg publicznych (brak dostępu do drogi), a działka nr [...] ma dostępność komunikacyjną "w części stanowiąc poszerzenie drogi nie urządzonej, a w części fragmenty nowych dróg, nie urządzonych". Zdaniem Wojewody, z powyższego porównania widać, że nie można obiektywnie stwierdzić, aby obie przedmiotowe działki niczym istotnym nie różniły się w kontekście cech rynkowych, a tym samym - operat powinien zawierać zarówno informację o samych cechach rynkowych i wagach tych cech, a w dalszej kolejności - opis przedmiotowych działek z uwzględnieniem ocen poszczególnych cech i dwie różne tabele obliczeniowe, odmienne dla działki nr [...] i działki nr [...]. Zauważył też, iż biegły wskazuje wprawdzie w pkt. 8.4.5, że "wszystkie nieruchomości porównawcze wykazują bardzo dużą zbieżność w zakresie cech, wpływających zwykle na ceny gruntu przeznaczonego pod inwestycje drogowe" oraz "są praktycznie identyczne, gdyż stanowią część tej samej, nowotworzonej drogi"- jednak niżej, w tym samym pkt. 8.4.5, biegły zasygnalizował, że "jedyną stwierdzoną różnicą jest wodociąg i energia elektryczna występujące na fragmencie drogi przyległej do działki nr [...]". W związku z tym choćby tylko ta różnica powinna skutkować zróżnicowaniem oszacowanej wartości obu działek. Tymczasem, wycena obu działek sprowadza się do [...] ich powierzchni przez cenę jednostkową [...], tj. średnią ż cen trzech wybranych obiektów porównawczych, z których każda wyniosła dokładnie [...] - mimo, że 3 obiekty porównawcze znacznie różniły się np. pod względem powierzchni ([...] m2, [...] m2, [...] m2). Jedna z trzech działek drogowych była prawie 20-krotnie większa od innej, jednak rzeczoznawca nie dokonał żadnych korekt z tego tytułu, stwierdzając na str. 20, że "kształt i powierzchnia działek wydzielonych pod drogę nie jest czynnikiem cenotwórczym, gdyż parametry te są ściśle związane z funkcją terenu i nie mogą być dowolnie zmieniane". Wojewoda zauważył także, że wcześniejsza wycena działek nr [...] i nr [...], sporządzona przez innego rzeczoznawcę majątkowego J.C., opiewała na znacznie wyższą wartość [...] zł - co stanowi ok. 250% oszacowanej obecnie wartości. W tej sytuacji zasadne było wyjaśnienie, czy wykazane w operacie transakcje drogowe (pięć transakcji + 12 kwot odszkodowań wynikających z protokołów uzgodnień, których - wbrew stanowisku rzeczoznawcy - nie można uznać za "ceny transakcyjne nieruchomości podobnych") stanowiły wszystkie tego typu transakcje na wybranym obszarowo rynku, czy też zaistniały jeszcze (np. w gminach ościennych wobec gm. L.) inne transakcje o charakterze "drogowym", a jeśli tak - to nie wyjaśniono, dlaczego je pominięto. Wskazał też, iż nie jest wyjaśniona sytuacja, w której rzeczoznawca bazuje na zaledwie trzech nieruchomościach porównawczych (dwie pozostałe wyeliminowano, jako nie spełniające wymogu podobieństwa), o identycznych cenach [...] i (domyślnie) identycznych cechach rynkowych (skoro nie wprowadzono żadnych korekt w tym zakresie). Z uwagi na fakt, że ewentualne wyeliminowanie którejkolwiek z tych trzech transakcji uniemożliwiłoby wycenę przedmiotowej nieruchomości w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami, należało szczególnie dokładnie zbadać warunki zawarcia poszczególnych transakcji. Na str. 18 operatu biegły akcentuje, że "w zaistniałej sytuacji faktycznej, nie ma możliwości prawnej dokonania wyceny w oparciu o notowania cenowe nieruchomością przyległych, gdyż byłoby to niezgodne z unormowaniami prawnymi, powodując tym samym wadliwość operatu szacunkowego. Występuje na rynku lokalnym wystarczająca ilość transakcji podobnych nieruchomości drogowych, co zobowiązuje rzeczoznawcę do ich wykorzystania". De facto jednak występuje tu (według ustaleń w tabeli ze str.14) tylko [...] transakcji drogowych (4 z L. i jedną z miejscowości W.), z których dwie (poz. 10-11 z tabeli) rzeczoznawca odrzuca; zgodnie z ustaleniami ze str. 17 ("notowania nr 10 i 11 dotyczą obiektów nie spełniających warunków podobieństwa, a poza tym cena w transakcji nr 11 uwzględnia dopłatę przy zamianie gruntów o różnym przeznaczeniu, co może wpływać na wynik notowania"). Pozostałe "transakcje" to odszkodowania wypłacone na podstawie protokołów uzgodnień. W ocenie Wojewody, ostatecznie do wyboru były tylko trzy nieruchomości porównawcze z L., co jest liczbą minimalną, aby można było zastosować przyjęte w operacie podejście i metodę wyceny. Wycena z użyciem cen obiektów drogowych powinna być w takiej sytuacji ostrożna, nie jest też pewne, czy wszystkie trzy obiekty stanowiły na pewno nieruchomości podobne do wycenianej (kwestia znacznej różnicy w powierzchniach poszczególnych działek), skoro nie przedstawiono w operacie, w sposób czytelny, cech rynkowych tzw. nieruchomości drogowych i skali ocen poszczególnych cech. Innymi słowy - trzy nieruchomości drogowe przyjęte do obliczeń w niniejszym operacie mogą, ale nie muszą stanowić nieruchomości podobnych do wycenianej. Ustalenia operatu są w tym zakresie niepewne, zaś analiza rynku w kontekście cech rynkowych nieruchomości drogowych - niekompletna. W tej sytuacji należy sporządzić ponowną wycenę nieruchomości. W ponownym postępowaniu na zlecenie Starosty N. w dniu [...] lutego 2019 r. został wykonany nowy operat szacunkowy przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego J.C. Następnie Starosta N. decyzją z [...] maja 2019 r., nr [...], ustalił na rzecz E. i K. małż. S. odszkodowanie w wysokości [...] zł za nieruchomość stanowiącą działki ew. nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, z obrębu [...]. w gminie L., które przeszły z mocy prawa na własność Gminy L. W uzasadnieniu wskazał, że w operacie szacunkowym z [...] lutego 2019 r. rzeczoznawca majątkowy przyjął podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, określając wartość nieruchomości przejętą pod drogi publiczne gminne, stanowiącą działkę nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, położoną w obrębie [...]., gmina L.. Wywodzi ona szacowaną wartość rynkową nieruchomości z cen uzyskanych za nieruchomości podobne na lokalnym rynku. Z bazy danych wykorzystano do porównania te ceny, które dotyczą nieruchomości najbardziej podobnych. Podniósł, że w procesie wyceny uwzględniono notowania z obszaru rynku powiatu N. i l. nieruchomości przeznaczonych pod drogi - ponieważ na terenie gminy L. odnotowano tylko kilka transakcji gruntów pod drogi. Spośród odnotowanych transakcji rzeczoznawca majątkowy wyselekcjonował w okresie 24 miesięcy [...] transakcji nieruchomości najbardziej podobnych do szacowanej, przeznaczonych pod drogi. Zbiór transakcji przyjętych do porównania obejmuje ceny od [...] zł/m2 do [...] zł/m2, odnotowane na rynku, zaś średnia cena z [...] transakcji wynosi [...] zł/m2. Dokonał też oceny przedmiotowej nieruchomości i przypisał jej cechom rynkowym odpowiednie współczynniki korygujące. Organ wskazał także, że na podstawie operatu wartość rynkowa 1 m2 działki gruntu nr [...] wynosi [...] zł - zatem wartość rynkowa tej działki o pow. [...] ha, wynosi [...] zł. Natomiast wartość rynkowa 1 m2 działki gruntu nr [...] wynosi [...] zł. - zatem wartość rynkowa tej działki gruntu o pow. [...] ha wynosi [...] zł. Po uwzględnieniu łącznej powierzchni wartość nieruchomości wynosi [...] zł. Dodał, że w dniu [...] kwietnia 2019 r. przeprowadził rozprawę administracyjną. W trakcie rozprawy, po wyjaśnieniach szczegółowych i po stwierdzeniu biegłego, iż ceny transakcyjne gruntów pod drogi sukcesywnie spadają, E. i K. małż. S. oświadczyli, że chcieliby zakończyć sprawę odszkodowawczą z uwagi na fakt, iż toczy się ona od 2008 r. Przedstawiciel Gminy L. potwierdził, że ceny nieruchomości drogowych spadły. Wykazał, iż w okresie od 2016 r. Gmina nabywa grunty pod drogi gminne w cenie [...] zł za m2 aktami notarialnymi. W tej samej wysokości wypłacane są odszkodowania za grunty przejęte w wyniku zatwierdzenia podziałów nieruchomości na wniosek właścicieli. Są to czynności cywilne i też można byłoby je przyjąć do porównania w operacie. Jednakże rzeczoznawca w sporządzonym operacie nie przyjął takich porozumień. Natomiast przyjęte do porównania transakcje z gminy J. zawyżyły cenę ustaloną w operacie. W związku z tym biegły wskazał, że zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami dobór transakcji do porównań należy do kompetencji rzeczoznawcy. Prowadzący rozprawę wyjaśnił, iż przyjęcie w ostatnim operacie kwot z porozumień zawartych między Gminą, a byłymi właścicielami było zakwestionowane przez Wojewodę [...], który to uchylił decyzję Starosty N. nr [...]. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że w operacie określono szacunkową bieżącą wartość własności wyodrębnionych geodezyjnie części nieruchomości, wydzielonych pod drogi publiczne lub ich poszerzenie, które z mocy prawa stały się własnością Gminy L. - na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przedmiotowe działki nie są zabudowane i nie znajdują się na nich żadne naniesienia, będące częściami składowymi gruntu. Działki, znajdują się na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i zgodnie z ustaleniami tego planu, są przeznaczone pod nowe drogi gminne lub poszerzenie istniejącej drogi gminnej. Stan przedmiotowych części nieruchomości został określony i przyjęty na daty wydania decyzji zatwierdzających projekty podziałów, w wyniku których powstały, a ich wartość rynkowa została określona na datę sporządzenia operatu. Dodał, że stan opisanego rynku pozwolił rzeczoznawcy na zastosowanie do wyceny podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej, w której to metodzie jest określona wartość rynkowa nieruchomości. Wywodzi ona szacowaną wartość rynkową nieruchomości z cen uzyskanych za nieruchomości podobne na lokalnym rynku. W toku szacowania dbano o to, aby z bazy danych wykorzystywać do porównania te ceny, które dotyczą nieruchomości najbardziej podobnych. Wartość uzyskana w wyniku szacowania mieści się w przedziale C max - C min i odzwierciedla cechy szacowanej nieruchomości. Ponadto, w procesie wyceny biegły uwzględnił wpływ czasu na ceny transakcyjne, przyjmując notowania możliwie najbliższe czasowo do daty, na którą jest określona wartość. Przy wycenie przenalizował możliwość zastosowania "przywileju korzyści" wynikającego z treści art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami i stwierdził brak możliwości zastosowania tegoż przywileju. Wartość rynkową nieruchomości biegły określił na dzień [...] lutego 2019 r., a stan działki nr [...] określił i uwzględnił na dzień [...] października 2008 r., tj. na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, zaś stan działki nr [...] przyjął na dzień [...] października 2008 r. (zgodnie z dniem wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości) . Organ wskazał także, iż przedmiot wyceny leży w obszarze objętym planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego wsi L., zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy L. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy L., działka nr [...] jest przeznaczona na poszerzenie drogi publicznej [...] KD, a działka nr [...] na nowoprojektowaną drogę [...] KD. Działki nr [...] i nr [...] znajdują się na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej . Reasumując Starosta N. uznał, że operat szacunkowy z [...] lutego 2019 r. stanowi dowód w sprawie, zastosowano w nim właściwe podejście do wyceny nieruchomości, prawidłową metodę i technikę wyceny. Jest on właściwie uzasadniony, a przyjęte w nim daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe. Przedstawiona w nim analiza rynku nieruchomości odzwierciedla istniejące na nim ceny rynkowe - w związku z czym określona w tym dokumencie wartość nieruchomości może być podstawą do ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie. Operat w pełni odpowiada obowiązującym przepisom. Nie zgadzając się z ustaloną wysokością odszkodowania Wójt Gminy L. wniósł odwołanie od powyżej decyzji - podnosząc, że zostało ono ustalone w oparciu o operat szacunkowy sporządzony niezgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Przeprowadzona przez rzeczoznawcę analiza rynku jest wadliwa i nie odzwierciedla rynkowej wartości nieruchomości - gdyż niewłaściwie dobrał on nieruchomości porównawcze oraz niezasadnie posłużył się danymi z powiatu l., który nie jest rynkiem lokalnym. Przyjął on do porównania [...] nieruchomości, w tym tylko [...] transakcje z terenu gminy L., pozostałe nieruchomości pochodzą z gminy J. powiatu l. i gmin miejsko-wiejskich powiatu N. Tymczasem na rynku lokalnym, obejmującym teren gminy L., znajduje się wystarczająca liczba transakcji podobnymi nieruchomościami drogowymi - co zobowiązuje rzeczoznawcę do ich wykorzystania i określenia wartości nieruchomości będących przedmiotem wyceny. W w okresie 24 miesięcy, który rzeczoznawca przyjął do porównania, na terenie gminy L. były zawierane transakcje w formie aktów notarialnych, na mocy których Gmina L. nabywała nieruchomości na ten sam cel - pod drogi gminne lub poszerzenie istniejących dróg gminnych. Ponadto o cenach rynkowych gruntów przeznaczonych pod drogi gminne, świadczą także zawierane przez Gminę i byłych właścicieli porozumienia w sprawie wypłaty odszkodowań za gruntu przejęte w trybie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odszkodowania są wypłacane po przeprowadzeniu rokowań i tylko w razie zgodnych ustaleń stron. W okresie ostatnich 2 lat wysokość wypłaconych odszkodowań kształtowała się w kwocie [...]. Gmina podniosła też, iż już na rozprawie administracyjnej w dniu [...] kwietnia 2019 r. wskazywała na wadliwą analizę rynku przez biegłego - z tego względu, że część nieruchomości przyjętych przez biegłego z powiatu l. nie posiada cech pozwalających uznać je na nieruchomości podobne do wycenianych działek. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2019 r., nr [...] , utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że prawo do odszkodowania, na mocy art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204), dalej jako: ugn, powstaje dopiero wówczas, gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna. Z tą datą działki gruntu wydzielone na wniosek właściciela pod drogi publiczne przechodzą z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządowych (art. 98 ust. 1 ugn). Ustawowy obowiązek wypłaty odszkodowania może być realizowany w drodze cywilnoprawnej poprzez uzgodnienie wysokości odszkodowania między właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym a właściwym organem albo - gdy do takiego uzgodnienia nie dojdzie - odszkodowania na zasadach i w trybie określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. W tej sprawie strony nie doszły do porozumienia na drodze cywilnoprawnej odnośnie wysokości odszkodowania - wobec tego E. i K. małż. S. wystąpili do Starosty N. o wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę gminną. Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 130 ugn wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 ugn, ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Określenie wartości nieruchomości stanowiące podstawę ustalenia odszkodowania, następuje - zgodnie z wymogami rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) zmienionego rozporządzeniem Rady Ministrów z 14 lipca 2011 r. (Dz. U. z 2011 r., Nr 165, poz. 985), wydanego w oparciu o delegację ustawową z art. 159 ugn oraz standardami zawodowymi z art. 175 ust. 1 ugn - w drodze administracyjnej przez wydanie decyzji o ustaleniu wysokości. Przy tym operat szacunkowy stanowi kluczowy dowód w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania, gdyż zawiera opinię biegłego posiadającego specjalistyczną wiedzę z zakresu wyceny nieruchomości. Wskazał, że podstawą do ustalenia odszkodowania stanowił operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] lutego 2019 r. na zlecenie Starosty N. przez rzeczoznawcę majątkowego J.C.. W operacie tym rzeczoznawca majątkowy określił wartość działek - nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha -przeznaczonych pod drogę gminną w podejściu porównawczym przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej i oszacował wartość rynkową obu działek na podstawie cen gruntów drogowych z rynku rozszerzonego, obejmującego, jak wynika z analizy rynku tereny gmin wiejskich i (sporadycznie) wiejsko-miejskich powiatu N. i l. Biegły do wyceny wybrał próbkę [...] transakcji o zakresie cen jednostkowych od [...] zł/m2 do [...] zł/m2. Tylko jedna spośród [...] transakcji nieruchomości porównawczych dotyczy terenów administracyjnie miejskich (miasto Z.), jednak nie jest to cena maksymalna w zbiorze danych, co przemawia za wnioskiem, że transakcja ta nie zniekształca wyniku wyceny (C min =[...]; C max = [...] zł/m2; C śr = [...] zł/m2), zaś cena działki drogowej z Z. to [...] zł/m2. Ponadto, różnice dotyczące lokalizacji szczegółowej (tj. położenia na terenie konkretnej miejscowości) zostały przez rzeczoznawcę skorygowane w ocenach cech rynkowych oraz poprzez obniżenie współczynników korygujących danej cechy. Wyceniana nieruchomość ma pod tym względem ocenę "przeciętną", czyli najsłabszą w trójstopniowej skali. Oszacowana wartość jednostkowa obu działek na kwotę [...] zł/m2 dla działki nr [...] i na kwotę [...] zł/m2 dla działki nr [...] mieści się poniżej ceny średniej w zbiorze obiektów porównawczych, obliczonej na kwotę [...] zł/m2. Cena ta wynika z ocen cech przedmiotu wyceny i cen podobnych nieruchomości drogowych. Łączna wartość rynkowa prawa własności przedmiotowej nieruchomości została określona na kwotę [...] zł. W ocenie Wojewody, operat szacunkowy z [...] lutego 2019 r. zawiera konsekwencję w przyjęciu metodologii ustalania wysokości odszkodowania szacowanego gruntu oraz zastosowano w nim właściwe podejście do wyceny nieruchomości, prawidłową metodę i technikę wyceny. Jest on spójny, właściwie uzasadniony, a przyjęte w nim daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe. Przedstawiona w nim analiza i charakterystyka rynku nieruchomości podobnych odzwierciedla istniejące na nim ceny rynkowe - w związku z czym określona w tym dokumencie wartość nieruchomości mogła być podstawą do ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie. Wojewoda zaznaczył, że o doborze transakcji oraz o wyborze metody wyceny (przy uwzględnieniu obowiązujących przepisów) decyduje rzeczoznawca majątkowy. Zgodnie z obowiązującymi przepisami, to rzeczoznawcy majątkowi dokonują oceny wartości rynkowej nieruchomości (art. 150 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ugn), to oni mają prawo wstępu na nieruchomość (art. 155 ust. 4 ugn) i to oni dokonują analizy danych o nieruchomościach (art. 155 ust. 1 ugn). Biegły szacując nieruchomość dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości (art. 154 ust. 1 ugn). Rzeczoznawca majątkowy przeprowadza również czynności związane z określeniem wartości nieruchomości (art. 4 pkt 8 ugn) i wycenia nieruchomość kierując się nie tylko zasadami wynikającymi z przepisów prawa (tak jak organ), ale i standardami zawodowymi ustalanymi przez organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych (art. 175 ust. 1 ugn). Odniósł się też do odwołania i przywołanych w nim transakcji drogowych z obszaru gminy L. - wskazując, że biegły uwzględnił w bazie danych cztery transakcje z terenu gminy L., w tym pierwsze trzy przywołane w odwołaniu o cenach [...]-[...] zł/m2. Większość pozostałych, tj. pozycje 5-8 z tabeli ze strony 4 odwołania stanowiły transakcje o cenie [...] wynikające z zawartych z byłymi właścicielami porozumień. Nie były to transakcje rynkowe zawarte w formie aktów notarialnych. Z dokonanej analizy wynika, że rzeczoznawca majątkowy J. C. pominął jedynie transakcję nr 4 z tabeli zawartej w odwołaniu o cenie [...]. W związku z tym uznał - mając na względzie fakt, iż o doborze i selekcji materiału porównawczego decyduje rzeczoznawca majątkowy a nie strona postępowania, czy też organ administracyjny - że zgłoszone w odwołaniu zastrzeżenia są w tym zakresie niezasadne. Dodał, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J.C. zawiera wszystkie niezbędne elementy formalne określone w § 56 powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów, jest kompletny i spójny wewnętrznie. Prawidłowe są także obliczenia rachunkowe. Zgodnie z celem wyceny, do obliczeń poszukiwano tzw. transakcji drogowych, gdyż przeznaczenie przedmiotu wyceny wskazywało na teren przeznaczony już wcześniej pod drogę publiczną. Odniósł się też do zastrzeżeń podnoszonych w odwołaniu w stosunku do operatu szacunkowego wskazując, że strona mogła skorzystać z możliwości wynikającej z art. 157 ust. 1 ugn - który daje możliwość zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. W podsumowaniu Wojewoda uznał rozstrzygnięcie organu I instancji za prawidłowe - mając na uwadze fakt, że wysokość odszkodowania ustalona została w oparciu o sporządzony zgodnie z wymogami operat szacunkowy z [...] lutego 2019 r. Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina L., zarzucając zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, nadto niepodjęcie przez organ wszelkich niezbędnych czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnych ustaleń przez organ skutkujących brakiem uchylenia decyzji organu I instancji; b) art. 6 k.p.a. poprzez niezachowanie przez organ zasady praworządności, polegające na tym, że w niniejszej sprawie organ działając na podstawie przepisów prawa pominął obowiązujące regulacje prawne i bezpodstawnie uznał, że w przedmiotowej sprawie zasadnym jest utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji orzekającej o ustaleniu odszkodowania na rzecz E. S. i K. S. w łącznej wysokości [...] zł; c) art. 75 k.p.a., poprzez całkowicie bezzasadne pominięcie przez organ przy ustalaniu stanu faktycznego niniejszej sprawy zawnioskowanych przez skarżącego dowodów w postaci porozumień w przedmiocie wypłat odszkodowań za grunty przejęte pod drogi publiczne, co doprowadziło do błędnych ustaleń przez organ w zakresie oszacowanych przez rzeczoznawcę wartości jednostkowych obu działek, a co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania przez organ, że decyzja organu I instancje winna ostać się w obowiązującym systemie prawa; d) art. 80 k.p.a., które to uchybienie polega na dowolnej oraz sprzecznej ze wskazaniami wiedzy i doświadczenia życiowego ocenie materiału dowodowego - zwłaszcza operatu rzeczoznawcy majątkowego oraz porozumień w przedmiocie wypłat odszkodowań za grunty przejęte pod drogi publiczne - i bezzasadne w związku z tym przyjęcie przez organ, że właściwą sumą pieniężną stanowiącą odszkodowanie na rzecz E. S. i K. S. jest łączna kwota w wysokości [...] zł; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 154 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego polegające na wadliwym uznaniu przez organ, że operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w niniejszej sprawie został sporządzony prawidłowo, pomimo że rzeczoznawca niewłaściwie dobrał nieruchomości porównawcze oraz niezasadnie posłużył się danymi z powiatu l., który nie jest rynkiem lokalnym dla nieruchomości wycenianych w niniejszej sprawie (drastycznie wyższe ceny transakcyjne). W uzasadnieniu skargi strona skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie zarzutów skargi. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skargi Gmina L. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów ewentualnego zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto skarżąca, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., wniosła o przeprowadzenie dowodów z dwóch porozumień, tj. Porozumienia z [...] lipca 2019 r., nr [...] oraz Porozumienia z [...] sierpnia 2019 r., nr [...] - na okoliczność wykazania wartości za jaką skarżąca w chwili obecnej nabywa grunty pod drogi gminne. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjne w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując pod tym kątem oceny Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa w stopniu mogącym mieć wpływa na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 2019r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty N. z [...] maja 2019 r. ustalającą na rzecz E. i K. małż. S. odszkodowanie za działki gruntu wydzielone pod drogi gminne, które przeszły z mocy prawa na własność Gminy L., położone w obrębie [...]. gmina L., oznaczone w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha i działka nr [...] o pow. [...] ha, ujawnione w księdze wieczystej KW [...]. Z treści zaskarżonej decyzji wynika, iż organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji co do prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego J.C., który to operat stanowił podstawę do ustalenia odszkodowania. Z tym stanowiskiem nie zgodziła się skarżąca Gmina - podnosząc w odwołaniu, że rzeczoznawca majątkowy do wyceny przyjął nieruchomości, których wartość znacznie odbiega od obecnych cen rynkowych nieruchomości drogowych na terenie gminy L. Niewłaściwie dobrał on nieruchomości porównawcze oraz niezasadnie posłużył się danym z powiatu l., gdy tymczasem na terenie gminy L. występuje wystarczająca ilość transakcji podobnymi nieruchomościami drogowymi. Takie działanie rzeczoznawcy skutkowało zawyżeniem wysokości wartości nieruchomości będących przedmiotem wyceny. Analizując treść zaskarżonej decyzji Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, iż organ odwoławczy nie w pełni ustosunkował się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów dotyczących nieruchomości przyjętych do wyceny przez rzeczoznawcę majątkowego - w sytuacji, gdy skarżąca Gmina wyraźnie podnosiła, że do wyceny biegły powinien przyjąć wyłącznie transakcje podobnymi nieruchomościami drogowymi z terenu gminy, gdyż ich ilość była wystarczająca do dokonania szacunku nieruchomości, a nie powinien przyjmować do wyceny nieruchomości z tereny gminy J. powiatu l. i gmin miejsko-wiejskich powiatu N. Wobec takiego zarzutu Wojewoda miał obowiązek zwrócić się do rzeczoznawcy majątkowego o wyjaśnienie - z jakich powodów nie przyjął on do wyceny wyłącznie transakcji nieruchomościami podobnymi z terenu gminy L. lub rynku lokalnego - powiatu N.. Dopiero po otrzymaniu stosownych wyjaśnień od rzeczoznawcy, organ mógł dokonać oceny prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego pod względem jego zgodności z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa - mając przy tym na uwadze zarzuty odwołania. Zwłaszcza powinien zwrócić uwagę na fakt, że cena wszystkich nieruchomości nabywanych na nowoprojektowaną drogę gminną [...] KD (niezależnie od parametrów działek i sposobu ich nabycia) wynosi [...]. Zaś rzeczoznawca ustalił wartość działki nr [...] - która także jest przeznaczona na tę właśnie drogę - na kwotę [...] zł/m2, a więc ponad dwukrotnie większą. Zatem organ odwoławczy, nie podejmując tego rodzaju czynności, naruszył art. 15 k.p.a. (zasada dwuinstancyjności postępowania), jak również art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. - które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasada dwuinstancyjności tworzy bowiem obowiązek merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu I instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy - bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann; glosa do uchwały SN z 23 września 1986 r. sygn. akt III AZP 11/86, publ. PiP 1989, z. 8, s. 147). Wobec tego obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy, a więc ponowna analiza materiału dowodowego, jak również odniesienie się do argumentów podnoszonych przez stronę odwołującą się - czego w niniejszej sprawie zabrakło. Ponownie rozpatrując sprawę, organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania Sądu oraz upływ okresu ważności znajdującego się w aktach sprawy operatu z [...] lutego 2019 r. i zleci sporządzenie nowego operatu szacunkowego innemu rzeczoznawcy majątkowemu (biorąc pod uwagę, że biegły J. C., nr uprawnień [...], już trzykrotnie sporządzał operat szacunkowy w tej sprawie). Następnie dokona oceny tego operatu i wyda stosowne rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 oraz art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.