I OZ 1501/15

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P. P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 lipca 2015 r., sygn. akt II SO/Kr 21/15 o odmowie wymierzenia grzywny w sprawie z wniosku P. P. o wymierzenie Dyrektorowi Centrum Kultury i Wypoczynku w [...] grzywny za nieterminowe przekazanie akt sprawy ze skargi na decyzję z dnia [...] marca 2015 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia [...] maja 2015 r. P. P. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie o wymierzenie grzywny w maksymalnej dopuszczalnej wysokości Dyrektorowi Centrum Kultury i Wypoczynku w [...] za nieprzekazanie skargi z dnia [...] kwietnia 2015 r. na decyzję administracyjną Dyrektora Centrum Kultury i Wypoczynku w [...] z dnia [...] marca 2015 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący podał, iż wymieniona wyżej skarga wpłynęła do Dyrektora Centrum Kultury i Wypoczynku w [...] w dniu [...] kwietnia 2015 r., natomiast do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie została przekazana w dniu [...] maja 2015 r., a więc z przekroczeniem piętnastodniowego terminu wynikającego z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na wniosek strona przeciwna wniosła o umorzenie postępowania, względnie oddalenie wniosku. Wskazała, że wnioskodawca złożył w dniu [...] kwietnia 2015 r. za pośrednictwem organu cztery skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, które zostały przesłane do sądu w dniu [...] maja 2015 r. Wpływ przesyłek do sądu nastąpił [...] maja 2015 r., natomiast wniosek o wymierzenie grzywny wpłynął niemal dwa tygodnie później ([...] maja 2015 r.). Podkreślono, że art. 55 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie nakłada obowiązku, lecz uprawnia sąd do nałożenia grzywny. Ponadto wskazano, że działanie wnioskodawcy nosi znamiona nadużycia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaskarżonym postanowieniem oddalił wniosek o wymierzenie grzywny. Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie termin przekazania stosownej dokumentacji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego minął [...] kwietnia 2015 r., natomiast przesłanie nastąpiło [...] maja 2015 r. Oceniając zasadność wniosku sąd wskazał, że w art. 55 p.p.s.a. przewidziano jedynie możliwość, nie zaś obowiązek wymierzenia grzywny. Oznacza to, że nawet w przypadku spełnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie (opóźnienie w przesłaniu przez organ do sądu stosownych dokumentów oraz złożenie wniosku o wymierzenie grzywny) uwzględnienie takiego wniosku nie jest obligatoryjne. Zdaniem sądu w niniejszej sprawie wniosek o wymierzenie grzywny nie jest zasadny. Okres opóźnienia w przekazaniu skargi wraz z aktami sprawy nie jest znaczny, wynosi ono jedynie 7 dni roboczych. Dyrektor Centrum Kultury i Wypoczynku udzielił wyczerpującej i szczegółowej odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny już 4 dni po przesłaniu odpisu wniosku. Na uwagę zasługuje również fakt, że już w dniu [...] maja 2015 r., a więc na tydzień przed złożeniem wniosku o wymierzenie grzywny P. P. był w posiadaniu informacji, że jego skargi wpłynęły w dniu [...] maja 2015 do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie - na co wskazuje dołączona do skargi korespondencja elektroniczna z pracownikiem Wydziału Informacji Sądowej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W rozpatrywanej sprawie wniosek o wymierzenie grzywny został złożony 13 dni po wpłynięciu skargi do sądu oraz 7 dni po uzyskaniu przez wnioskodawcę informacji na ten temat. Wątpliwie jest wymierzanie grzywny z art. 55 p.p.s.a. w sytuacji gdy wniosek dotyczący nieprzekazania skargi w terminie wpłynął blisko dwa tygodnie po jej przekazaniu. W takich okolicznościach nie może być mowy o dyscyplinującej funkcji grzywny. Co do funkcji prewencyjnej i represyjnej należy podkreślić, że cztery skargi P. P. (sygn. akt II SAB/Kr 72/15, II SAB/Kr 73/15, II SAB/Kr 74/15 oraz II SA/Kr 538/15) to dotychczas jedyne sprawy w Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w których stroną przeciwną do skarżącej jest Dyrektor Centrum Kultury i Wypoczynku w [...]. Dyrektor nigdy wcześniej nie występował w tym charakterze przed tutejszym sądem. Zasadne jest przyjęcie, że w przyszłości podmiot ten nie będzie przekraczał piętnastodniowego terminu do przekazania do sądu administracyjnego skargi dotyczącej spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej. Z uwagi na niewielkie przekroczenie terminu do przesłania skargi wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy nie jest uzasadnione wymierzanie grzywny. Od tego postanowienia skarżący złożył zażalenie, zarzucając naruszenie art. 55 § 1 w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. i art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez uznanie, że w wyniku złożenia wniosku o ukaranie grzywną w przypadku naruszenia terminu do przekazania akt ze skargą nie zachodzi obowiązek wymierzenia grzywny. Wniósł o zmianę postanowienia i orzeczenie w zakresie wniosku skarżącego lub uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wskazał m.in., że postępowanie organu zmierza do świadomego przekroczenia terminów procesowych. W odpowiedzi na to zażalenie organ wniósł o jego oddalenie. Wskazał, że działania skarżącego noszą znamiona nadużycia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 54 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od daty jej wniesienia. Zgodnie zaś z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Zgodnie zaś z art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie termin przekazania stosownej dokumentacji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego minął 28 kwietnia 2015 r., natomiast przesłanie nastąpiło 8 maja 2015 r. Sąd rozpoznając wniosek skarżącego uznał jednak, że wymierzenie grzywny nie jest w tej sprawie konieczne. Rozpoznając zażalenie na postanowienie odmawiające wymierzenia organowi grzywny za nieprzekazanie akt do sądu NSA bada w zasadzie jedynie to, czy postanowienie to jest należycie uzasadnione. Ingerencja w merytoryczną stronę decyzji sądu nie jest uprawniona, o ile sąd odpowiednio uzasadnił swoje orzeczenia. Wskazać trzeba, że wymierzenie grzywny jest elementem władzy dyskrecjonalnej sądu. Oznacza to, że w sytuacji, gdy skarga nie została przekazana przez organ we właściwym terminie, sąd miał wybór pomiędzy wymierzeniem grzywny (i w jakiej wysokości) a odstąpieniem od jej wymierzenia. Jeżeli sąd nie narusza tych ram decyzyjnych wyznaczonych przepisami prawa, to może podjąć dowolną decyzję i nie można mu zarzucić naruszenia prawa. Odstąpienie od wymierzenia grzywny jest kompetencją sądu stojącą na równi z możliwością wymierzenia grzywny. Należy wyraźnie podkreślić, że wymierzenie grzywny nie jest obligatoryjne. Za przyjęciem takiej interpretacji przemawia użycie przez prawodawcę słowa "może". Orzeczenie to ma zatem charakter uznaniowy (por. szerzej: post. WSA w Poznaniu z 22.12.2011 r., IV SO/PO 9/11; post. NSA z 15.11.2011 r., I OZ 841/11; post. NSA z 30.3.2011 r., II OZ 207/11). Należy zatem dopuścić także sytuację, w której sąd administracyjny odstępuje od wymierzenia grzywny (por. post. NSA z 29.1.2013 r., II OZ 21/13). Sąd uznał, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zasadne będzie odstąpienie od wymierzenia grzywny i odpowiednio uzasadnił swoje stanowisko. Zaskarżone postanowienie sądu jest więc prawidłowe. Wskazać należy, że sąd administracyjny rozpoznając wniosek o wymierzenie organowi grzywny nie wymierza jej automatycznie, lecz bierze pod uwagę specyfikę i charakter okoliczności danej sprawy, w tym przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. (por postanowienia NSA z 31.3.2009 r., I OZ 274/09; z 3.4.2008 r., II OSK 452/08; wyrok NSA z 5.3.2008 r., II OSK 774/06; postanowienie NSA z 27.9.3011 r., I OZ 719/11; postanowienie NSA z 8.6.2011 r., II OZ 481/11; postanowienie NSA z 26.1.2011 r., I OZ 39/11). W rozpoznawanej sprawie sąd wziął pod uwagę to, że pomimo opóźnienia w przekazaniu skargi wraz a aktami do sądu w dniu złożenia wniosku o wymierzenie organowi grzywny została ona już dostarczona do sądu. Ponadto, wniosek o wymierzenie grzywny organowi został złożony już po tym, jak skarżący dowiedział się o otrzymaniu przez sąd dokumentacji sprawy od organu. Dlatego też, sąd zasadnie odstąpił od wymierzenia organowi grzywny. Ze względu na termin złożenia wniosku nie spełniałaby ona bowiem realnie żadnego swojego celu: ani prewencyjnego, ani też represyjnego. Przede wszystkim jednak nie dyscyplinowałaby ona organu do przekazania sądowi dokumentacji sprawy. Przekroczenie terminu do przekazania sądowi stosownej dokumentacji było zaś stosunkowo nieznaczne. Co prawda opóźnienia w wykonaniu tego obowiązku w ogóle nie powinny mieć miejsca, jednak całokształt sprawy w tym konkretnym przypadku uzasadnia odstąpienie od wymierzenia grzywny. W okolicznościach sprawy, zwłaszcza ze względu na to, że organ ten występuje jako podmiot postępowania sądowoadministracyjnego po raz pierwszy, zasadne było odstąpienie od wymierzania grzywny, gdyż wystarczający efekt prewencyjny zostanie osiągnięty poprzez samo wszczęcie postępowania i wydanie postanowienia w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny. Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.